甘肃省人民政府


甘肃省人民政府令第24号


　　《甘肃省实施＜村庄和集镇规划建设管理条例＞办法》已经省政府1997年5月14日第49次常务会议审议通过，现予发布，自1997年6月25日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　孙英
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1997年6月25日

　　　　　　　甘肃省实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法

第一章　总则





　　第一条　为了加强全省村庄和集镇的规划建设管理工作，改善生产、生活环境，促进农村经济和社会发展，根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称条例）及有关规定，结合本省实际制定本办法。


　　第二条　凡在本省行政区域内编制、实施村庄和集镇规划，进行各类建设活动，必须遵守本办法。


　　第三条　村庄和集镇规划建设管理，应当坚持合理布局、节约用地的原则，全面规划，正确引导，依靠群众，自力更生，因地制宜，量力而行，逐步建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。


　　第四条　省人民政府建设行政主管部门主管全省村庄和集镇的规划、建设和管理工作。
　　地（州、市）、县（市、区）人民政府建设行政主管部门负责主管本行政区域内的村庄和集镇的规划、建设和管理工作。
　　乡级人民政府负责实施本行政区域的村庄和集镇规划、建设和管理工作。


　　第五条　本办法所称村庄和集镇，是指分布在省内农村的所有自然村和集镇。自然村是指村民居住和生产的聚集点。集镇是指乡人民政府所在地和经县级以上人民政府确认由集市发展而形成的作为农村一定区域经济、文化和服务中心的非建制镇。
　　本办法所称村庄和集镇规划区是指村庄或集镇建成区和因村庄和集镇建设及其发展需要实行规划控制的区域。

第二章　村庄和集镇规划的编制





　　第六条　村庄和集镇建设必须编制规划。村庄和集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。


　　第七条　村庄和集镇规划分为总体规划和建设规划。
　　总体规划，是一个乡级行政区域内村庄和集镇的布点规划，及各项建设的整体部署。其规划主要内容包括：
　　（一）确定乡级行政区域内的村庄、集镇布点；
　　（二）确定村庄和集镇的规划区域范围、位置、性质、建设用地规模、人口规模和发展方向；
　　（三）确定村庄与村庄、村庄与集镇之间的交通联系网、给排水方案、供电和邮电通讯线路及设备的布局、走向，乡镇企业和主要公共建筑、公益事业设施的配置以及商业网点等生产和生活服务设施的合理布局；
　　（四）合理选择确定乡级区域内非农业用地的配置和开发；
　　（五）综合编制防灾、环境保护等规划。
　　建设规划是在总体规划的指导下，在村庄和集镇规划区范围内，对近（远）期的各项工程建设进行科学布局，其主要内容包括：住宅、生产建筑、公共建筑、道路、各种工程管线、绿化等各项工程建设的专业规划及其用地规划布置；确定有关规划技术经济指标；确定重点地段建筑物体量、造型、色彩，突出具有地方特色的建筑形式。


　　第八条　总体规划期限一般为10－15年。建设规划一般为5－10年。


　　第九条　编制村庄和集镇规划应当具备地质勘察、地形测量、自然资源、水源、水质、气候气象、历史状况及有关县域经济、社会发展等基础资料。


　　第十条　村庄和集镇规划采用的定额指标，应与国家《村镇规划标准》（ＧＢ50188－93）及省颁村镇规划标准协调统一。集镇规划的建设用地规模和人口规模，须先报经省建设行政主管部门商计划、土地部门核定。


　　第十一条　村庄和集镇建设规划必须划定规划控制线，控制村庄和集镇建设用地范围，控制线须充分考虑发展用地。


　　第十二条　承揽村庄和集镇规划的单位应征求乡级政府和村民的意见。


　　第十三条　村庄和集镇规划实行报批制度。总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民政府大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。
　　村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。


　　第十四条　报批的村庄和集镇规划文件必须完整。总体规划报批文件应当包括：（1）总体规划送审报告；（2）村镇布局总体现状分析图；（3）村镇总体规划图；（4）总体规划说明书。
　　报批的村庄和集镇建设规划文件应当包括：（1）村庄　集镇建设规划送审报告；（2）村庄和集镇现状图；（3）村庄和集镇建设规划图；（4）村庄和集镇公用工程（给水、排水、道路、供电、邮电通讯）规划图；（5）村庄和集镇规划说明书。


　　第十五条　根据经济和社会发展需要，经乡级人民代表大会或村民会议讨论，乡级人民政府可对村庄和集镇规划进行局部调整并报县级人民政府建设行政主管部门备案。


　　第十六条　村庄和集镇规划批准后，由乡级人民政府向村民及驻村镇单位公布。

第三章　村庄和集镇规划的实施





　　第十七条　在村庄和集镇规划区范围进行新建、改建、扩建（以下统称建设）活动的单位和个人，必须服从规划，并严格依照规划实施。


　　第十八条　在规划区内进行住宅、公共设施、公益事业以及乡镇企业建设，均应执行《规划选址意见书》制度。《规划选址意见书》由省建设行政主管部门统一印制，县级建设行政主管部门负责核发。


　　第十九条　建设行政主管部门核发《规划选址意见书》时，可收取工本费，收费标准和办法由省建设行政主管部门会同省物价、财政部门另行制定。


　　第二十条　村民建设住宅应按照下列程序办理建设手续：
　　（一）村民先向村民委员会或集体经济组织提出建房申请，经村民委员会议讨论通过。
　　（二）需要占用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出据选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。
　　（三）村民使用原有宅基地、村内空闲地或其他非耕地的，由乡级人民政府根据规划进行审批，并报县级建设和土地行政主管部门备案。


　　第二十一条　城镇非农业户在村庄规划区建住宅的，在具备有入村定居手续后方可申请建房，并按照第二十条的审批程序办理。
　　回原籍村庄和集镇落户的职工、退伍军人、离退休干部以及回乡定居的国外华人，在村庄和集镇规划区需使用集体所有土地建住宅的，依照第二十条的规定，办理审批手续。


　　第二十二条　在村庄和集镇规划区内兴建乡镇企业，按下列程序办理审批手续：
　　（一）建设单位持县级以上人民政府批准的设计任务书或其他批准文件，向县级建设行政主管部门申请选址定点。县级建设行政主管部门按照村庄和集镇规划，确定建设项目用地位置及范围，提出建设工程规划设计要求和条件，核发《规划选址意见书》；
　　（二）建设单位持《规划选址意见书》报县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地；
　　（三）建设单位持《规划选址意见书》和用地批准文件，向县级建设行政主管部门提出开工申请，经对厂区平面总图、建筑设计施工图、施工队伍、施工条件进行审查后方可批准开工。


　　第二十三条　乡（村）公共设施、公益事业性的建设，应按下列程序办理审批手续：
　　（一）乡级人民政府根据审核后的规划和建筑设计图，报县级建设行政主管部门审查领取《规划选址意见书》；
　　（二）建设单位持《规划选址意见书》到县级土地主管部门申请办理用地批准手续；
　　（三）持《规划选址意见书》和用地批准文件向县建设行政主管部门提出开工申请；
　　（四）县级建设行政主管部门到现场放线或委托乡级人民政府建设管理员放线后，方可开工。


　　第二十四条　新建村庄和集镇，按第二十条至二十三条的审批程序办理。


　　第二十五条　《规划选址意见书》不得伪造、涂改、租借、买卖，不得擅自变更内容。确需变更的，须送核发单位办理变更手续。
　　县级建设主管部门在接到建设单位或个人的建设申请后，必须在六十天内给予是否同意办理《规划选址意见书》的答复，逾期不答复的，视为同意办理。
　　建设单位或个人在取得《规划选址意见书》二年后未办完用地手续，或取得《规划选址意见书》二年未开工，又未办理延期手续的，其《规划选址意见书》及用地批准证件自行失效。


　　第二十六条　在村庄和集镇规划区空闲地建临时建筑，须经乡级人民政府审查批准，由县级建设行政主管部门发给临时建设许可证，并限定时间，无偿拆除。
　　村庄和集镇规划区内的临时建设和临时建设用地，不得影响村镇规划的实施。严禁在临时建设使用的土地上建设永久性和半永久性建筑物、构筑物及其他设施。
第四章　村庄和集镇建筑设计、施工管理





　　第二十七条　凡在村庄和集镇规划区内建设二层（含二层）以上住宅和建筑跨度、跨径或高度超出规定范围的乡村企业、乡村公共设施和公益事业的建筑工程，必须由持有相应设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计图、标准设计图。


　　第二十八条　村庄和集镇建筑工程设计应遵循适用、经济、安全、卫生和美观的原则，执行国家有关设计规范和技术标准，符合节约资源、抗御各种灾害的有关规定，保持地方特色和民族风格，并注意和周围环境相协调。
　　村庄和集镇居民住宅设计应当符合紧凑、合理、卫生、安全和方便生活、满足生产的要求。


　　第二十九条　规模较大的生产性建筑、公共（公益）建筑的设计，必须遵守下列程序：
　　（一）进行初步设计。具体确定建筑规模，投资规模，设计原则和建筑方案，确定整体布局，建筑物平面总体规划，结构形式和建筑造型；
　　（二）进行施工图设计。进行施工图设计之前，应核实设计基础资料，施工条件和建筑构配件及建筑材料品种供应情况，以满足施工需要；
　　（三）进行建筑设计图纸的审查。村庄和集镇建筑设计图均应由县级建设行政主管部门组织审查。


　　第三十条　在村庄和集镇规划区承担建筑工程施工任务的国营、集体和个体建筑企业，必须持有省建设行政主管部门颁发的施工企业资质等级证书或资质审查证书，到工程所在地的乡级人民政府办理审查登记手续，严格按照规定的经营范围承担施工任务，并接受监督管理。
　　在村庄和集镇规划区内承担建筑施工的个体工匠，按照国家建设部《村镇建设工匠从业资格管理办法》的规定，承揽村镇建筑工程。


　　第三十一条　在村庄和集镇从事建筑构件生产的企业、个体户，必须持有省建设行政主管部门核发的资质等级证书以及营业执照，方可在规定范围内生产销售。严禁出售不合格的产品。


　　第三十二条　施工单位不得将承揽的建筑工程任务分包给不具备相应资质的施工企业。禁止非法倒手转包工程。


　　第三十三条　施工单位必须按照设计施工图施工。任何施工单位和施工人员不得擅自修改设计图纸，确需修改的，必须经原设计单位同意，并出据变更设计通知单或附图。


　　第三十四条　施工单位应当严格按照有关建筑施工程序和国家有关施工技术规范施工，不得使用不合格和不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构配件。


　　第三十五条　县级以上人民政府建设行政主管部门，负责对第二十七条确定的建筑工程的质量进行监督检查和验收。验收合格后，方可交付使用。

第五章　房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理





　　第三十六条　县级人民政府建设行政主管部门负责对辖区内村庄和集镇房产登记、产权产籍的管理。


　　第三十七条　任何单位和个人都应当遵照国家和地方有关村庄和集镇房屋、基础设施的管理规定，保证房屋和基础设施的正常使用，不得危害公共利益，损害他人合法权益。严禁破坏损毁村庄和集镇的道路、桥涵、排水、供水、供电、邮电、绿化等设施。


　　第三十八条　乡级人民政府应当保护村庄和集镇饮用水源，加强供水管理。有条件的地方，可集中供水或供水到户，逐步使水质达到国家规定的生活饮用水卫生标准。


　　第三十九条　任何单位和个人都应当维护村容镇貌和环境卫生，按照规划要求堆放粪土、垃圾、柴草，养护树木花草，美化环境。按照规划要求，达到绿化标准。


　　第四十条　在村庄和集镇规划区内新建、扩建改建有污染的乡镇（村）企业、农副产品加工业等生产性建筑时，必须遵守国家和地方环境保护的有关法规，严禁污染村庄和集镇环境，不得造成其他公害。


　　第四十一条　任何单位和个人都有义务保护村庄和集镇内的文物古迹、古树名木和风景名胜、军事设施、防洪设施、防灾设施以及国家邮电、测量、通讯、广播、输变电设备、地下管网等设施。

第六章　罚则





　　第四十二条　在村庄和集镇规划区内进行建设，凡未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回，并按有关规定处以罚款。


　　第四十三条　在村庄和集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反村庄和集镇规划规定进行建设的，由县级人民政府建设行政主管部门，区别情况给予以下处罚：
　　（一）严重影响村庄和集镇规划实施的，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；
　　（二）影响村庄和集镇规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以200元以上30000元以下的罚款。对拒不改正的，依照本条（一）项的规定处罚。
　　（三）农村居民未经批准或者违反规划规定建住房的，由乡级人民政府依照本条（一）（二）项的规定处罚。


　　第四十四条　有下列行为之一的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止设计、施工，限期改正，并处以罚款：
　　（一）未取得设计资质证书单位或个人非法从事建筑工程设计的，处以500元以上5000元以下的罚款；
　　（二）未取得施工资质证或资质审查证书，未按规定经营范围承担施工任务的，处以1000元以上30000元以下的罚款；
　　（三）不按有关规定施工，或者使用、生产不合格的建筑材料和建筑构件的，处以5000元以上10000元以下的罚款；
　　（四）对伪造、转让、出卖、涂改施工资质证的，处以500元以上5000元以下的罚款；
　　取得设计或者施工资质证书的勘察设计、施工单位，为无证单位提供资质证书，超过规定的经营范围，承担设计、施工任务或者设计、施工的质量不符合要求，情节严重的，由原发证机关吊销设计或者施工的资质证书。


　　第四十五条　有下列行为之一的，由乡级人民政府给予处罚：
　　（一）施工、设计单位和个人承揽本辖区施工和设计任务，未到乡级人民政府进行审查登记者，责令停止施工或设计，限期补办登记手续，并处以50元以上1000元以下罚款；
　　（二）损毁村庄和集镇房屋、公共设施的，责令赔偿经济损失，或者限期修复，并处以50元以上1000元以下罚款；
　　（三）乱堆粪土、垃圾、柴草，侵占道路，妨碍交通，破坏村容镇貌和环境卫生的，责令限期清除治理，对拒不执行者处以10元以上200元以下罚款；
　　（四）擅自在村镇广场、街道、市场、车站和公共场所等场地修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，责令限期拆除。


　　第四十六条　损坏村庄和集镇规划区内的文物、古迹、古树名木和风景名胜、防洪设施以及国家邮电、测量、通讯、输变电站（线）、管道等设施的，依照有关法律、法规进行处罚。


　　第四十七条　国家工作人员在执行《村庄和集镇规划建设管理条例》和本实施办法中，利用职权敲诈勒索，收受贿赂，徇私舞弊者，责令退出非法所得，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第四十八条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章　附则




　　第四十九条　城市规划区内的村庄、集镇和县级以下建制镇的规划建设，按《城市规划法》和《甘肃省实施城市规划法办法》执行。
　　未设建制镇的国营农场、林场、牧场、渔场场部及其基层居民点的规划建设管理，分别由其主管部门负责，参照本规定执行。


　　第五十条　在城市规划区以外的国道、省道、县乡道路两侧及江河湖泊沿岸进行的村庄和集镇规划及各类建设，应当遵循有关公路和河道管理的法律、法规。


　　第五十一条　村庄和集镇规划图及建设工程设计施工、竣工验收的具有保存价值的图文资料，由乡级人民政府和县建设行政主管部门负责整理存档。


　　第五十二条　本省各级人民政府及其所属部门以前所发布的有关村庄和集镇规划建设管理的规定，凡与本办法不一致的，均以本办法为准。


　　第五十三条　本办法实施中的具体应用问题，由省建设委员会负责解释。


　　第五十四条　本办法自发布之日起施行。


孙中山与中华民国临时约法的制订

(怀化学院,李伟迪,副教授,418008)


【内容摘要】孙中山视《临时约法》为中华民国的灵魂，并为之发动了二次护法战争，学术界误以为孙中山亲自主持了临时约法的制订。实际上孙中山不可能主持制订临时约法，孙中山本人对临时约法的评价也是很低调的，因为它没有充分反映自己的革命理想。
【关键词】孙中山 中华民国临时约法 制订 批评
学术界认为，孙中山主持了中华民国临时约法的制订,试举数例：
陈旭麓主编的《中国近代史》：“在他的亲自主持下，南京临时政府参议院用一个月的时间起草了一部《中国华民国临时约法》。”①
罗正楷等编写的《中国革命史》：“特别是在孙中山的参与下，临时参议院从2月7日至3月8日制定并通过了《中国华民国临时约法》。”②
郑兆安等主编的《中国革命史》：“特别是在孙中山主持下制订的《中国华民国临时约法》，于3月11日正式公布，具有更重要的意义。”③
张晋藩著《中国法律史》：“1912年1月7日在临时大总统孙中山主持下，参议议院召开制订约法会议，由革命党人、法制局局长宋教仁主稿，经过一个多月的起草和讨论，至3月8日三读通过，3月11孙中山签署公布。”④
以上四家是我国近代史、党史和法律史研究的大家，都肯定孙中山主持或参与了《中华民国临时约法》的制订，笔者根据民国时期的相关资料，以及当时的历史背景，认为孙中山不仅没有主持约法的制订，而且对约法持批评态度。
一、 孙中山没有亲自主持制订临时约法
1、 中华民国临时政府组织大纲的制订。
《中华民国临时政府组织大纲》（简称大纲）是《中华民国临时约法》（简称约法）的脚本，1911年12月3日大纲公布，孙中山于12月25日（农历十一月初六）才由法国回到上海，不可能参与大纲的制订。据民国时期几位著名的法史学家和宪法专家的记载，也看不到孙中山参与大纲制订的证据。吴经熊黄公觉称：“各省代表乃借汉口英租界顺昌洋行为代表的会所，于十月初四日开第一次会议，推举谭人凤为议长。十二日议决先行起草临时政府组织大纲，并选举雷奋、马君武、王正廷为临时政府组织大纲起草员。十三日议决临时政府组织大纲二十一条。并于即日宣布。”①
杨幼炯著《近代中国法制史》：“各省代表于是年十月初先后到鄂，......十月初十开第一次会议，到有十四省代表，计二十四人。推谭人凤为议长，十二日议决先制定临时政府组织大纲，并选举雷奋、马君武、王正廷为临时政府组织大纲起草员。（有称大纲虽名为雷、马、王等起草，实出自宋教仁之手。）又议决如袁世凯反正，当公举为临时大总统。十三日议决临时政府组织大纲二十一条，并即日由省代表全体签名宣布。”②
谢扶民在《中华民国立法史》载：“各代表等乃借汉口英租界顺昌洋行为会址，于十月十日开第一资会议，推谭人凤为议长。十二日议决先制定临时政府组织大纲，选举雷奋、马君武、王正廷临时政府组织大纲起草。十三日，议决临时政府组织大纲二十一条，即日宣布。”③
王世杰《比较宪法》称：“于是年十月初十开第一次会议，推谭人凤为议长；十二日议决先制定一种临时政府组织大纲，选举雷奋、马君武、王正廷为组织大纲起草员；十三日议决临时政府组织大纲二十一条，并即日由各省代表全体签名宣布。说者谓此项大纲，在表面上虽为雷奋等三人所起草，实则出自宋教仁之手。”④
从以上材料看，制订大纲的动议是由各省都督的代表会议于农历10月12日提出来的，负责起草的主要有宋教仁、雷奋、马君武、王正廷，大纲用一天时间拟成，13日公布。对这些基本事实，五位先生的看法是一致的。
2、孙中山没有参与大纲的修订。
孙中山于1911年12月29日被选举为中华民国临时大总统，孙中山希望增设临时大总统职位，安抚黎元洪；同时因形势的复杂和急剧变化，希望能扩大总统便宜处置之职权，建议修改大纲，并派黄兴到临时代表会陈述意见。大纲宣布后，“议者谓遗漏‘人权’，应予补充；或有行政各部，不应订入根本法；......十一月十二日，孙临时大总统派黄兴至宁，莅代表会，发表修改组织大纲之意见。时已午后9时，于是由云南代表吕志伊，湖南代表宋教仁，湖北代表居正提出修正案，要点如下：一 原第一章临时在总统下加‘临时副总统’五字；原第一条改为‘临时大总统、副总统、皆由各省代表选举之，代表投票权，每省以一票为限。’二 原第五条改为‘临时大总统制定官制官规，并任命文武职员，但任命国务各员，须得参议院之同意。’三 原第三章行政各部改为‘国务各员’；原第十七条改为‘国务各员执行政务，临时大总统发布法律及有关政务之命令时，须副署之。’”经过激烈争论，最后决议案中，规定了临时大总统、副总统的选举程序，增加副总统的机构及其职权，以及扩大总统制定官规、任命文武职员的权力。⑤在此修订过程中，孙中山既没有亲自参加，也没有提出被参议院接受的方案。
王世杰《比较宪法》：“民国元年正月二日该院对于该组织大纲，尚有所修正；其最要者，则为增设临时副总统。”“当时政府尚要求修正组织大纲，添置国务总理，以宋教仁充任；参议院反对，其议遂寝。”①
3、孙中山没有参与约法的制订。
元月28日参议院成立后，准备修改大纲。“临时政府法制局局长宋教仁拟具临时政府组织法草案，共分七章，都五十条，由孙大总统咨送参议院参考编订，此草案之要点有三：（一）列举人民之权利义务各条，惟关于权利，得依法律限制；（二）规定总统得单独宣告大赦、特赦、减刑、复权、及与外国宣战、媾和，无须经参议院之同意，并得发布同法律之教令；（三）有‘临时大总统，除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及考试惩戒事项外，得制定文武官制官规’之条文，似略采五权宪法之意。惟参议院接受此草案后，仍主张自行起草，并于元月三十一日，即行完成审议，并于元月三十一日议决，将草案退回政府。该院旋组织编辑委员会，拟具中华民国临时约法草案，于二月七日提付院会讨论，至三月八日，即已完成审议、第二读会、第三读会之程序，即日公布，所经时间，不过三十二日。至三月十一日，又经临时大总统公布”②
杨幼炯《近代中国法制史》：“先是在临时约法草案未成立时，孙总统即向参议院提出‘中华民国临时政府组织法草案’，请求讨论。参议院当恐受命政府，有损立法独立之尊严，主张自行起草，不肯接受。于元年一月三十一日议决，将原案退回政府。特于二月七日起，召集临时约法起草会议，名为编辑委员会，起草二次，由宋教仁主稿，会议互三十日，至三月八日全案告终。” ③
孙中山所提草案，总统权力比临时约法规定权力大，杨幼炯《近代中国法制史》：“临时大总统于紧急时，得以命令代法律，并得单独宣告大赦及与外国宣战媾和，不必经参议院之同意。”“临时大总统除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及考试惩戒事项外，得制定文武官规。”④
王世杰比较宪法：“临时约法草案，系由院内之委员会（名为编辑委员会）起草。在该草案成立以前，南京临时政府已草就了一种，名为中华民国临时政府草案，并致参议院，请求作为讨论基础。政府草案与临时约法有二个主要的异点：第一，政府草案虽亦采取责任内阁制，而总统之权限则较大于临时约法之所规定；如承认总统于紧急时得以命令代法律；与总统不经参议院之同意，宣战、媾和等规定，第二，临时约法并未容纳孙中山‘五权宪法’之说，而政府草案则有‘临时大总编，除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及考试惩戒事项外，得制定文武官制官规’之规定，盖于承认行政、立法、司法诸权独立之外，尚隐寓考试监察等立之意。该草案致送参议院后，该院仍主张自行起草；正月三十一日该院并议决将草案退回政府。元年二月七日起，该会即讨论该院编辑委员会自行起草临时约法草案；至三月八日，该院即已完成草案审议，第二读会、及第三读会之顺序。”⑤
根据以上史料和比较，可以确定三点：第一，孙中山曾代表政府向参议院提出过约法草案；第二，孙案没有被接受；第三，孙案增加了大纲规定的总统职权，而不是削弱它；第四，约法定案间接吸取了孙案的意见，增加了总统的某些职权；第五；比较孙案和大纲，孙中山没有削弱总统法定职权从而达到限制袁世凯的故意，只是希望有一部约法，来标志民国，并监督袁世凯。
4、孙中山所有文稿中没有孙中山参与大纲、约法的制订和修改的史料。
据我所看的孙中山的文稿中，找不到孙中山关于中华民国临时政府组织大纲、中华民国临时约法的的起草和制订工作的记载，只有一个公布临时约约法的公布文件。
5、孙中山作为临时大总统，是政府官员，按孙中山崇尚的分权原则，孙中山不可能代行参议院的立法权。此不赘述

二、 孙中山对临时约法有诸多批评
孙中山曾明确表示，约法没有真实反映自己的革命理想，《五权宪法》：“至于我们民国的约法，没有规定具体的民权。在南京订出来的民国约法里头，只有‘中华民国主权属于国民全体’的那一条，是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思。” ①
这个五权宪法，孙中山最先在1906年12月东京《民报》创刊周年庆祝大会上提出：“将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”②五权指立法权、行政权、司法权、监察权、考试权，这是政府的五项治权，这五权还要受国民的四项政权制约，国民有选举权、创制权、弹劾权和复决权。这种五项治权与四项政权完美结合的宪法才是理想的宪法。但是临时约法既没有详细地、彻底地规定国民的政权，也没有贯彻他的五权分立思想。
《孙中山年谱》：“1912年2月13日，孙中山召集同盟会议员讨论约法。法制局长宋教仁坚主中央集权制，秘书长胡汉民则主地方分权。孙中山对五权宪法未纳入约法，表示不满，谓‘非如此则不足以措国基巩固’；特别强调‘我今已说要定一条‘中华民国主权属于国民全体’，一以表示我党国民革命之真意义所在，一以杜防盗憎主人者，与国民共弃之。’与会者均表赞同。”③
吴经熊黄公觉《中国制宪史》：“中山先生其后概乎言之，曰：‘民国建元之初，予极力主张施行革命方略，以达革命建设之目的。......而吾党之士，多期期以为不可。经予晓喻再三，辩论再四，卒无成效，莫不以予之理想大高。......呜呼，是岂予之理想太高哉！毋乃当时党人知识太低耶？予于是不禁为之心灰意冷。......此予之所以萌芽退志而于南京政府成立之后仍继续停战重开和议也。’”①
孙中山一次讨论中说：“内阁制，纯恃国会，中国本身基础，犹甚薄弱，一旦受压迫，将无由抵抗，恐蹈俄国1905年国会之覆辙。国会且然，何有内阁？今革命之势力在各省，而专制之毒在中央，此进则彼退，其势力消长，即专制与共和之倚伏。倘更自为削弱，噬脐无及。”②
孙中山在《中国革命史》一文中指出：“临时约法，既知规定人民权利义务；而于地方制度，付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”③
孙中山对约法为什么要承认并且支持？他说：“因为我以为这个执行约法，只有一年半载的事情，不甚要紧，等到后来再鼓吹我的五权宪法,也未为晚。”④
人以上材料看，孙中山对约法的批评主要有二：其一，没有具体规定人民的权利，以及实现权利的保障；其二，没有采取地方分权制，不利于民国的巩固；其三，没有贯彻五权宪法的理论。
对于这样一个不满意的约法，孙中山为什么为之奋斗不息？甚至作为斗争的旗帜？他自己有一个说法：“余对于临时约法之不满，已如前所述，则余对于此与革命方略相背驰之约法，又何为起而拥护之？此读者所亟欲问者也。余请郑重说明之。……故《临时约法》者，南北统一之条件，而民国所由构成也。袁世凯毁弃《临时约法》，即为违背誓言，取消其服从民国之证据，不必待其帝制自为，已为民国所必不容，……余为民国前途计，一方面甚望有更进步、更适宜之宪法，以代《临时约法》，一方面则务拥护《临时约法》之尊严，俾国本不因以摇撼，故余自六年至今，奋然以一身荷护法大任而不少挠。”⑤
忠于历史，是历史研究价值的基础，有感于此，笔者提出孙中山与约法制订的问题，祈为引玉之砖。


注：原文发表在《纪念辛亥革命九十周年国际青年学术讨论会论文集》，岳麓书社2003年出版。
① 陈旭麓，中国近代史，上海人民出版社1983年出版，第524页。
② 罗正楷等，中国革命史，中国人民大民大学出版社1987年出版，第123页。
③ 郑兆安等，中国革命史，湖南师范大学出版社1994年出版，第40页。