关于 政府应对社会风险的主要责任形式——给付一部分社会保障资金是一种财政支出：政府既要履行法定职权，又要承担法定职责，只有在其能够保障社会整体利益、促进实现社会发展目标时，才合理合法：其有权为化解社会风险而给社会成员提供社会保障。“政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势，包括征税权、禁止权、处罚权和交易成本等。”政府最重要的宏观调控权是征税权和发钞权，其应对社会风险主要行使的是征税权及财政支出权。政府应对社会风险的责任与其社会职能紧密相连，并且只有政府能够担当，是政府职能所垄断的责任。“当政府与经济发展关系用法律规范确定下来后，就成为具有广义的经济法律的责任。当政府执行这些法律时，就是在履行政府的经济法律方面的责任。”政府提供社会保障的资金主要来源于税收，而是税收如何支出必须依据预算安排。“法律制度是一种配给制度……反映了社会权力的分配：谁在上层，谁在底层；法律还保证这种社会结构保持稳定或只按同意了的模式改变。”

“政府的法律任务之一是提供确定如何分配因行使公共职能而产生的风险和成本的责任原则。……法律责任的财产费用被分担有两个主要的途径：课责险和自我保险。课责险在潜在的负有责任的人群里进行分担。自我保险涉及将责任的费用转给另一个群体。”政府应对社会风险的责任源自社会公民权的需要，社会学理论关于社会公民权的研究最值得称道。公民权是给予一个共同体的所有成员的一种地位，所有拥有这种地位的成员拥有平等的权利和义务。公民权从民事权发展到政治权、再到社会权，进而指出公民应享有公民权利、政治权利和社会权利。社会权是指通过国家对经济生活的积极介入而保障的某种权利，包括劳动保障权、休息权、生存权、受教育权等，是享受少量经济和安全的福利、充分分享社会遗产和按照社会中通行的标准而生活的权利，对应的实现制度是教育系统和社会服务。

社会权要求公权力积极干预，为公权力划定其应该做的范围，并要求建立某种福利制度，并提供各种必要的服务，使得人们能够享有符合人性尊严的最起码生活条件。社会保障法包括社会救济法、社会保险法和社会福利法三个方面：前两部分保护社会成员的生存权，后两部分保护社会成员的发展权。社会权的概念本身具有不确定性，一般作为政府的法定作为义务来确定。国家义务确定后，其提供的必要保障都是以一定的财政资金为基础的。因此，社会公民权的实现，意味着政府承担了支出财政资金的责任，而财政资金大多数通过税收的方式筹集，即由纳税人让渡部分财产权的方式来实现。社会权往往对应着一定的政府责任，因此，需要对政府责任的履行作出判断。社会基本权所追求的价值是实质平等，是一种积极权利，需要政府履行相应的义务才能得到实现。从这个意义上说，政府应对社会风险的责任源自社会公民权，恰如其分。根据社会公民权的理念，“福利权被认为可提供参与社会活动的基本机会，其途径是保障所有社会成员享有最低水平的权利资格，所以，社会公民权在考量国家福利提供的观念基础和评价国家在社会保障方面的作用方面是个有用的概念”。

社会公民权应当保证全体社会成员最低水平的经济财富和社会保障。通过建立社会保障制度，国家从法律上、经济上为其社会成员的基本生活需求乃至不断发展提供相应的物质保障。社会保障是通过预先防范和即时化解社会风险来发挥其促进经济与社会稳定发展的功能的。国际劳工组织也反复强调，各国政府应尽可能地实行强制性社会保障，实行社会援助，对全体社会成员提供医疗照顾。国际劳工组织1952年通过《社会保障[最低标准]公约》，规定社会保障制度覆盖风险及其补助；1962年通过《社会保障同等待遇公约》，规定凡批准公约的国家均承担义务，对其在领土上已批准该公约的任何其他会员国的国民给予与本国国民依法应有的各种社会保障同等的待遇；1982年通过《维护社会保障权利公约》，规定维护社会保障权利的范围，并提供了国际协调的示范性协议。社会保障旨在保障社会成员在遭遇社会风险时，能够从国家和社会获得必要的帮助、补偿和安全保障，不至于生活无着。

社会权是享受健康、文化的生活而不仅限于最低限度的权利。因此，现代国家的政府最重要的法定职责就是公权力对公民的生存权及享受健康、文化生活的积极保护义务。风险社会中，财富的社会生产系统伴随着风险的社会生产，社会公民权的实现，依赖于政府承担积极的社会风险的应对责任。当前的后工业社会是一个风险社会，风险的表现形式多样，覆盖面广泛、具有不确定性、宏观性和隐蔽性。现代性总是涉及风险观念，而风险来源于决定，即人类的任何一种行动和决定都在制造风险。风险社会的风险不仅有外来的，而且有来自于人类自身的，甚至包括人类的每一个决定、每一种选择和每一次行动。风险社会中的风险是“被制造出来的风险”，即“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是人们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。

北安法院孙浩

劳动和社会保障部


　　　　　　 关于贯彻落实国务院办公厅关于做好2003年普通高等学校
毕业生就业工作的通知若干问题的意见

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）：

为贯彻落实《国务院办公厅关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国
办发[2003]49号，以下简称《通知》）精神，切实做好普通高等学校毕业生就业工作，现就
有关问题提出如下意见：

一、将高校毕业生就业工作纳入当地就业工作整体规划，在宏观调控和增加就业岗位等
方面进行统筹安排

高校毕业生就业工作是整个社会就业工作的重要组成部分。各级劳动保障部门要按照
《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）和
国务院办公厅《通知》精神，将高校毕业生就业工作纳入当地就业的总体规划，纳入就业和
失业的统计分析体系。要主动与教育部门联系，了解本地高校毕业生的情况，参与研究制定
促进高校毕业生就业的相关政策，在分析就业形势，制定就业计划时，通盘考虑高校毕业生
的就业问题。在广开就业门路，增加就业岗位的工作中，相应推进开发适合高校毕业生就业
的职业岗位。结合再就业扶持政策和高校毕业生就业政策的贯彻落实，统筹安排好下岗失业
人员的再就业和高校毕业生的就业工作。劳动保障部门在高校毕业生毕业半年内，要配合教
育部门，主动为高校毕业生提供就业服务；毕业半年后，重点做好未就业的高校毕业生的失
业登记和就业服务工作。各地劳动保障部门要按照上述工作内容，积极与教育、人事等部门
协作，共同制定具体的工作方案。

二、积极组织实施“高职毕业生职业资格培训工程”和多种形式的创业培训，为毕业生
自主就业创造条件

各级劳动保障部门要按照《关于印发2003年高职院校毕业生职业资格培训工程的通知》
（劳社部发[2003]13号）安排，与教育部门密切配合，充分发挥劳动保障部门职业培训、技
能鉴定和就业服务等项职能，对尚未落实工作岗位，并有培训愿望的高职毕业生，组织进行
3-6个月的职业技能培训，提升职业能力，为高职院校毕业生实现就业创造条件。要动员高
级技工学校、国家高技能人才培训基地，与高职学校相互配合，搞好职业培训的组织实施，
根据就业的需要确定强化培训的专业课程和实习项目，为参加培训工程的结业生提供考核鉴
定服务，对考核鉴定的合格者颁发相应的职业资格证书，并适当减免鉴定费用，所需成本费
用可向当地财政部门申请补贴。同时，加强培训后的就业服务，通过广泛收集和集中提供一
批就业岗位信息和组织专场洽谈会，为参加培训工程的人员提供就业机会。

各地劳动保障部门要认真总结近年来开展创业培训工作的经验，积极组织面向高校毕业
生的创业培训，并与开业指导、咨询服务、后续扶持有机结合起来。充分利用各级劳动保障
部门远程创业培训网络和创业培训的项目，集中开发一批适合高校毕业生的创业项目库，搜
集一批创业信息，为高校毕业生创业提供帮助。制定和实施灵活就业的工资支付和社会保障
政策，保护灵活就业者的合法权益。

三、发挥公共职业介绍机构的作用，加强职业指导和就业信息服务，为高校毕业生择业
提供更多帮助

各地公共职业介绍机构要在今年6-12月免费为2003年应届高校毕业生提供就业服务，为
他们提供劳动力市场职业供求和工资指导价位的分析信息。要积极配合高校加强对毕业生的
职业指导，使他们了解就业形势和就业政策，掌握择业方法和求职技巧。免费为毕业生提供
政策咨询、职业指导、职业介绍以及档案管理等“一条龙”服务。有条件的地方，公共职业
介绍机构可在一定时期建立专门的场所或窗口，提供专项服务。要下大功夫收集一批适合的
职业岗位需求信息，通过多种渠道和途径供高校毕业生选择，促成用人单位与高校毕业生洽
谈面试。各地劳动力市场网站要开设专门栏目，与当地教育部门各高校就业网站链接，积极
开展网上招聘活动。

四、加强失业登记和组织管理，对未就业和生活困难的高校毕业生，在失业、求职期间
给予生活和就业方面的帮助

各级劳动保障部门要按照《通知》的精神，明确办理高校毕业生失业登记的具体程序，
并提出相应的工作要求，对毕业半年后仍未找到工作岗位并有就业要求的高校毕业生，由入
学前户籍所在地城市或县劳动保障部门组织进行失业登记，纳入城镇就业和失业的统筹管理。
凡进行失业登记的高校毕业生，凭失业登记证明享受各项免费就业服务。

各地要充分发挥街道社区劳动保障工作平台的作用，掌握每一位失业的高校毕业生的就
业意愿、知识技能和家庭生活状况，有针对性地提供各种免费就业服务，对其中生活困难的，
给予切实的帮助。要积极组织登记失业的高校毕业生参加临时性的社会工作、公益性活动，
或组织到用人单位进行一段时期的见习，各级劳动保障部门要积极会同有关部门研究解决报
酬支付的具体办法和资金来源，加强组织和管理。要在各级社会保险经办机构设立专门窗口，
为从事个体经营、自由职业的高校毕业生提供社会保险缴费和接续等服务，解除他们自主就
业的后顾之忧。

五、加强劳动力市场的管理，为高校毕业生就业创造良好的环境

各地要加强对劳动力市场的监管。加强对招聘洽谈会的管理，保证岗位需求信息的真实
可靠。加强对各类职业中介机构的管理，严厉打击非法职业中介和各类欺诈行为。加强宣传
指导，防止招聘过程的各种歧视，保障高校毕业生在内的全体劳动者的合法权益。要全面推
行技术性职业工种的就业准入制度，全面落实国家规定实行就业准入的职业，从业者和初次
就业者必须取得相应职业资格证书后方可上岗，以及关于新增加的就业岗位优先录用符合资
格条件的高校毕业生的要求。

各地要按《劳动力市场管理规定》的要求建立统一的就业管理制度。用人单位录用高校
毕业生需进行录用备案，并为被录用的高校毕业生办理就业登记等手续。要结合再就业扶持
政策和高校毕业生就业政策的贯彻落实，加大劳动保障监察力度，组织开展企业用工情况大
检查，对各类用人单位招聘高校毕业生不签订劳动合同、滥用试用期、拖欠和克扣工资、拒
缴社会保险费等违法行为，要依法查处。

二○○三年六月四日