浙江省宁波市人民政府


宁波市城市土地储备办法
宁波市人民政府
宁波市人民政府令第89号


（2001年3月18日宁波市人民政府第二十二次常务会议审议通过）

第一章 总则
第一条 为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和其他有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市市区范围内国有土地储备，适用本办法。
第三条 本办法所称土地储备，是指城市土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。
第四条 市城市土地储备中心受市人民政府委托，在市城市土地储备管理委员会的领导下，实施土地收购、储备以及出让的前期开发准备等工作。
第五条 市土地、计划、城建、规划、财政、房地产、经济等行政主管部门应当按照各自职责，做好土地储备的相关工作。
第六条 下列国有土地应当进行储备：
（一）市区范围内的无主地；
（二）为政府带征的土地；
（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因停止使用的原行政划拨土地；
（四）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（五）被依法收回的荒芜、闲置的土地；
（六）被依法没收的土地；
（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；
（八）土地使用权人申请市城市土地储备中心收购的土地；
（九）因实施城市规划或土地整理的需要，市人民政府指令收购的土地；
（十）市人民政府认为其他需要储备的土地。
第七条 集体所有土地需要储备的，应当依法办理土地征用手续。
第八条 土地储备实行预先报告制度。市区范围内凡符合本办法规定的储备条件的国有土地，土地使用权人或其主管部门应提前书面报告市城市土地储备中心。
对本办法第六条第（九）项范围内的国有土地，由市城市土地储备中心书面通知该土地使用权人申请办理土地收购储备手续。该土地使用权人应当按照市城市土地储备中心的要求申请办理土地收购储备手续。
第九条 市城市土地储备中心应根据产业结构调整、城市规划的要求和市区土地的实际状况，拟定土地储备计划，报市土地储备管理委员会批准后执行。
第十条 对储备土地的利用和管理，应当纳入市国民经济及社会发展计划。
市区房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设，必须使用储备的土地。
第十一条 土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地，并做好土地储备的相关工作。
第十二条 符合本办法规定储备条件的土地，土地使用权人未申请储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附着物的，其转让行为无效，有关部门不得为其办理审批、登记手续。

第二章 土地使用权收购储备
第十三条 无主地、为政府带征的土地、被依法没收和使用期满被依法收回的土地，由市城市土地储备中心直接进行储备。
除前款规定以外需要储备的土地，由市城市土地储备中心按照本办法的规定进行收购。
第十四条 土地收购的一般程序为：
（一）申请收购。符合本办法规定的土地收购条件的，其土地使用权人应持有关资料，向市城市土地储备中心提出收购申请。
（二）权属核查。市城市土地储备中心对申请人提供的土地面积、地上建筑物面积、四至范围、土地用途等进行实地核查，并到有关权属登记管理部门进行核实。
（三）征询意见。市城市土地储备中心根据申请人提出的申请和实地核查的情况，向市城市规划行政主管部门征求意见；进行房地产综合开发的，还应向市城建行政主管部门征求开发意见。
（四）费用测算。市城市土地储备中心根据调查和征询意见结果，会同财政等有关部门进行土地收购补偿费用测算；实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。
（五）方案报批。市城市土地储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，报市财政、土地行政主管部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市城市土地储备管理委员会批准。
（六）签订合同。收购方案经批准后，由市城市土地储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
（七）收购补偿。市城市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换差价结算。
（八）权属变更。原土地使用权人与市城市土地储备中心依法申请办理土地权属变更登记手续；涉及地上建筑物的，依法办理房屋权属变更登记手续。
（九）交付土地。根据《国有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市城市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。
第十五条 国有土地使用权人申请土地收购应当提供下列资料：
（一）土地收购申请书；
（二）申请人的身份证明；申请人是法人的，应提供法人资格证明和法定代表人身份证明；
（三）授权委托书；
（四）土地使用权合法凭证；
（五）有地上建筑物的，应提供房屋所有权合法凭证；
（六）土地平面图；
（七）依法需要提交的其他资料。
第十六条 《国有土地使用权收购合同》应当载明下列内容：
（一）合同双方当事人；
（二）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
（三）土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
（四）交付土地的期限和方式；
（五）违约责任；
（六）争议解决方式；
（七）双方约定的其他事项。
第十七条 以出让、租赁方式取得的土地使用权被收购时，原土地使用权出让或租赁合同自土地收购合同生效之日起解除。
第十八条 土地收购补偿费一般按被收购土地的开发成本计算。以出让方式获得的土地使用权，其收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人实际使用土地期间应付出的出让金部分。
第十九条 土地收购补偿费可通过下列方式确定：
（一）对以划拨方式取得的土地使用权，参照土地征用补偿费的平均水平确定；对以出让方式取得的土地使用权，依据市人民政府公布的市区土地基准地价进行综合测算确定。地上建筑物补偿费按房屋重置价格结合成新和价格调节系数分别测算确定。
（二）按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定，开发成本的具体标准由市物价行政主管部门会同市土地、房地产行政主管部门测定。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由市城市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。

第三章 储备土地前期开发利用
第二十条 市城市土地储备中心对收购储备的土地可以通过下列方式进行土地前期开发利用：
（一）前期开发。在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及附着物的拆迁、土地平整等前期开发工作。
（二）土地利用。在储备的土地使用权出让前，依法将储备的土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。
市城市土地储备中心对储备的土地使用权进行前期开发利用的，应持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，依法到有关部门办理审批或登记手续。
第二十一条 储备的土地使用权，其地上建筑物及附着物需实施拆迁的，市计划行政主管部门应根据市城市土地储备中心的申请，办理储备土地前期开发立项审批手续；市城市规划行政主管部门应按照城市规划的要求办理建设红线审批手续。
市城市土地储备中心应依法向有关部门申请办理房屋拆迁许可手续，委托城市房屋拆迁单位实施拆迁。
第二十二条 对储备的土地使用权进行前期开发利用，应当遵守国家法律、法规及其他有关规定，不得损害社会公共利益。

第四章 储备土地出让前的准备
第二十三条 市城市土地储备中心应当将储备土地的信息向社会公布并抄报市城市土地储备管理委员会各成员单位。
第二十四条 市城市土地储备中心应对拟出让的储备土地的收购、前期开发成本进行测算，做好储备土地出让前的准备工作。
第二十五条 储备土地使用权用于房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设的，必须通过招标、拍卖确定开发单位。
用于前款规定的项目建设以外的其他储备土地使用权，可以通过招标、拍卖确定开发单位，特殊情况下也可以通过协议约定开发单位。
第二十六条 招标、拍卖出让储备土地使用权的，在市城市土地储备中心做好储备土地出让前的有关准备工作后，由市土地行政主管部门按照有关法律、法规、规章的规定组织土地使用权招标、拍卖，所得价款中相当于土地开发补偿费的部分应直接支付给市城市土地储备中心。
第二十七条 协议约定出让储备土地使用权的，市城市土地储备中心应将方案报市土地行政主管部门批准。
市城市土地储备中心应当与约定的开发单位签订约定开发土地协议书，作为《国有土地使用权出让合同》的附件。开发单位应根据协议约定的期限、金额和方式，向市城市土地储备中心支付土地开发补偿费用，并依法申请办理协议出让的有关手续。
第二十八条 土地开发补偿费包括土地收购、储备过程中发生的实际成本。

第五章 资金动作管理
第二十九条 市城市土地储备中心的资本金由市财政拨款。市城市土地储备中心可以以储备土地作抵押向金融机构申请贷款，筹集土地收购储备资金。
第三十条 土地收购储备资金运作受市财政行政主管部门的指导与监督。
土地收购储备资金监督管理办法，由市财政行政主管部门会同市审计、土地行政主管部门另行制定。

第六章 法律责任
第三十一条 市城市土地储备中心未按规定支付土地收购补偿费用的，原土地使用权人有权解除土地收购合同，原土地使用权人已获得的定金不予返还。
第三十二条 原土地使用权人未按合同约定交付土地及地上建筑物，或者在交付土地时，擅自处理地上建筑物的，市城市土地储备中心有权要求其改正并继续履行土地收购合同，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
第三十三条 原土地使用权人违反本办法第八条第二款规定，不申请办理土地收购储备手续的，由市土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依法收回国有土地使用权。
第三十四条 土地收购储备、前期开发利用中发生纠纷的，争议双方可依法向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。
第三十五条 土地储备工作人员玩忽职守，滥用职权，给国家、集体造成重大损失，或利用职务上的便利，索取和非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

第七章 附则
第三十六条 本办法自发布之日起施行。


2001年4月12日
2002年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条规定较行政诉讼法扩大了行政诉讼原告主体的范围，亦即行政诉讼中，原告应当是行政决定的相对人，但行政第三人即与行政决定有法律上利害关系的个人或组织，也可以作为原告。

根据行政诉讼法第二十七条规定，行政诉讼第三人是因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知形式，参加到诉讼中来的其他公民、法人或者其他组织。提起行政诉讼的具体行政行为必须直接影响到公民、法人或者其他组织的特定权利和利益，才能视为行政诉讼意义上的“利害关系”。公民、法人或者其他组织同作出具体行政行为的国家行政机关之间存在的法律关系。这种法律关系既有第三人与被告之间的行政法律关系，也有第三人与原告之间的行政法律关系，还包括第三人与原告之间的民事法律关系。

一、行政诉讼第三人的诉讼地位

有独立请求权的第三人为了维护自己的合法权益，他既不会依附于原告也不会依附于被告，可以提出自己的请求，也可以发言、辩论、对第一审判决不服有权提出上诉等等。第三人参加诉讼可充分陈述自己的意见，提供证据，为维护自己的主张参加辩论，从而有利于法院倾听各方面的意见，全面审查具体行政行为的合法性，达到降低诉讼成本，正确、及时审理行政案件的目的。

行政诉讼第三人从总体上可以分为原告型第三人、被告型第三人和证人型第三人。所谓原告型第三人，是指享有诉权的公民没有在法定期限内起诉，而是参加他人提起的行政诉讼的第三人。所谓被告型第三人，是指应当作为被告参加诉讼，但因原告不指控，而被法院作为第三人通知参加诉讼的行政机关。所谓证人型第三人，是指在案件审理过程中主要作用是协助法院查明案件事实的第三人。

在行政处罚案件中，特别是在治安处罚案件中，不但有被处罚人，还有被侵害人。如果被处罚人不服处罚作为原告提起诉讼，另一方被侵害人则可以作为第三人参加诉讼；如果是被侵害人对处罚不服而以原告身份向法院提起行政诉讼，被处罚人也可以第三人名义参加诉讼。

二、共同被处罚人未起诉的可否作为第三人参加诉讼

行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中有的起诉了，有的没有起诉，未起诉的人是否作为第三人参加诉讼，应区别情况对待。如果起诉人对共同违法事实的认定和行为的定性都无异议，只对处罚结果不服而起诉，那么其他未起诉的人不能作为第三人参加诉讼，这是因为未起诉的人与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系。

如果起诉人因对共同违法事实的认定有异议或是对违法行为的定性以及违法责任的大小的分配有异议而起诉，那么没有起诉的其他被处罚人可以作为第三人参加诉讼。这是因为行政处罚不是针对原告一个人作出的，而是针对包括其他未起诉人在内的共同实施违法行为的多人作出的，人民法院审查行政处罚行为是否合法、适当，必然要对共同被处罚人共同实施违法事实进行全面审查，分析比较各自在违法行为中所起的作用，以及依法应当承担的法律责任的大小，从而正确衡量行政处罚是否合法、适当，判决维持、撤销或变更。在这种情况下，无论原告的诉讼请求是什么，也无论人民法院作出的裁判结果如何，在人民法院尚未对案件进行全面审理并作出裁判以前，都很难确定其他未起诉的被处罚人与被诉行政处罚是否存在法律上的利害关系。所以，在共同被施以行政处罚的人中一部分起诉，一部分未起诉的情况下，未起诉的当事人应作为第三人参加诉讼。

三、应当追加被告而原告不同意的，法院应通知其作为第三人参加诉讼

依照《解释》第二十三条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”如果只有一个被告而原告指控又不正确的，法院应要求原告变更为正确的被告；原告如不同意变更的，则驳回起诉。但是如果应当有两个以上的正确被告，而原告只起诉其中部分被告，不同意起诉其他具有被告资格的行政机关的，这些行政机关依法应由人民法院通知作为第三人参加诉讼。

四、因行政机关的决定而引起损害的被害人可以作为第三人参加诉讼

由于被裁决的双方当事人与行政机关之间存在着行政法律关系，任何一方不服均可以向法院起诉，要求撤销或变更行政机关的处理决定。由于行政机关作出的损害赔偿决定与致害人和被害人的合法权益都密切相关，如果致害人认为要求赔偿的数额太多或以行政机关滥用职权为由请求法院审查行政机关的赔偿处理决定，则被害人将面临失去或减少赔偿数额的可能；反之，被侵害人起诉要求加重赔偿，致害人的权益也将受到影响，因此这类案件中致害人与被侵害人在相对一方向法院起诉的情况下，另一方均可以以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。

五、行政机关和非行政机关共同署名作出的处理决定，非行政机关可以作为第三人参加诉讼

非行政机关或其他组织依法不具有国家行政职能，没有行使行政职权的权力，它不能成为作出具体行政行为的主体，即使是受行政机关委托行使行政职权，也不能成为独立承担行政责任的行政主体，从而成为行政诉讼的被告。人民法院只能将与其共同作出处理决定的行政机关列为被告，但是人民法院对被诉具体行政行为是否合法的审查结果与非行政机关存在着法律上的利害关系，即如果人民法院确认了行政机关所作的处理决定是错误的，并且需要进行赔偿时，非行政机关就应当作为赔偿诉讼的第三人参加诉讼，承担起应负的法律责任。

六、在征用土地或房屋拆迁行政案件中，建设单位可以作为第三人参加诉讼

在征用土地或房屋拆迁行政案件中，因征地或拆迁这一具体行政行为引起纠纷，当事人不服这一行政行为提起行政诉讼，相关的建设单位可以作为第三人参加诉讼，这是因为具体行政行为是在实现建设单位已经取得的合法权益，这一具体行政行为一旦被诉，则与建设单位的权益有法律上的权利义务关系。如甲所有的房屋在城市建设中需要拆迁，甲与建设单位就有关的拆迁补偿事宜未能达成一致，经拆迁管理机关裁决后，甲对行政裁决不服，而提起行政诉讼，建设单位应作为第三人参加诉讼，因为案件的处理结果和建设单位有法律上的利害关系。

（作者单位：武汉大学法学院）