水利部


水利部关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的通知

部机关各司局，部直属各单位，各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局，新疆生产建设兵团水利局：
　　《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）已由国务院正式印发，现就贯彻落实《纲要》提出如下实施意见。

　　一、从立党为公、执政为民的高度，切实抓紧做好《纲要》的贯彻执行工作
　　《纲要》以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明建设的一项纲领性文件。各级水利部门及其工作人员，特别是领导干部要从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期水行政主管部门的一项重要任务切实抓紧抓好。
　　依法治水是水行政主管部门依法行政的重要内容，依法行政、依法治水从全局上、长远上统管水利部门的各项工作。要将依法行政、依法治水落实到水资源管理、水行政执法、水利规划计划管理、水利工程管理、建设管理、项目管理、水利资金管理、人事管理和外事管理等水利工作的各个方面和各个环节。全面推进依法行政、依法治水工作要求各单位要切实加强自身建设，加强廉政建设，坚持从严治政；要依法管理全社会的水事活动，做到依法决策、依法办事、依法处理问题。


　　二、突出重点，明确分工
　　贯彻落实《纲要》是一项全局性和长期性的系统工程。各级水利部门要根据各自的职能，明确工作任务，突出工作重点，抓好各项工作的落实。
　　（一）建立健全科学民主决策机制
　　研究界定各级水利部门的行政决策权，完善水利部门内部决策规则、决策程序以及行政决策的监督制度和机制，按照"谁决策、谁负责"的原则，建立健全决策责任追究制度。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
　　（二）提高制度建设质量
　　1、围绕制度建设的基本要求，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，制定水利立法近远期规划和年度工作计划，做到立法决策与改革决策相统一，立法过程与改革进程相适应。
　　2、改进水利立法工作方法，扩大水利立法工作的公众参与程度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合。建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度。研究建立有关听取和采纳意见情况的说明制度。重视立法的基础性工作，加强立法前期研究，做好立法储备。
　　3、建立健全政府信息公开制度。及时把政府决策程序、办事方法和相关法律法规向社会公布，实行办事公开制度，及时发布《中华人民共和国水利部公报》、《水利统计公报》等公报、报告，方便公众对公开政府信息的获取、查阅。
　　4、与贯彻实施行政许可法工作相结合，加快政府职能转变和管理创新，建立健全行政法规、规章修改和废止的工作制度以及规章、规范性文件的定期清理和定期评价制度。
　　（三）转变政府职能，深化水行政管理体制改革
　　1、配合各级政府机构编制管理部门，理顺与其他行政主管部门在涉水管理事项上的职能交叉关系；科学、合理地调整内部工作部门的主要职责、机构设置，逐步做到机构编制工作的规范化。
　　2、做好全国水利工程的行业监管、水利建筑市场秩序整顿、水利工程建设项目安全生产及质量监督管理、病险水库除险加固、取水许可、河道采砂管理、涉河建设项目审批、水利行业建设领域职业资格管理等工作。完善中小河流开发、民营资本进入水利投资领域等监管制度，制定相应管理办法。
　　3、研究推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开的具体措施。积极引导水利行业组织中介机构发挥作用，同时对水利行业组织和中介机构的行为进行规范。
　　4、建立健全各种预警和应急法律制度和机制，提高各级水利部门应对突发事件和风险的能力。妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，特别是依照防洪法规定，做好防汛预警和依法防洪工作。
　　5、探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。完善信访法律制度，层层落实信访责任制，畅通信访渠道，加大督查督办力度，建立健全矛盾纠纷排查调处制度。切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，保障信访人、举报人的权利和人身安全。
　　6、完善水利财务的统一管理，进一步规范部门财政预算。清理和规范水利行政事业性收费等政府非税收入，加强对行政事业性收费和罚没收入的管理，严格"收支两条线"制度。
　　7、贯彻实施行政许可法，规范行政许可行为，研究创新政府管理方式。实施相对集中行政许可制度，依法做好水利规划并加强对规划实施的监督管理；依法完善规划同意书、规划保留区、洪水影响评价报告等制度；建立完善水资源论证制度、水资源有偿使用制度、取水许可监督管理制度、节约用水管理制度; 落实开发建设项目水土保持方案编报规定，执行"三同时"制度，严格开发建设项目的审批管理；严格实行水利建设项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。
　　8、加快电子政务体系建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围，逐步实现网上信息互通和资源共享。
　　（四）理顺水行政执法体制，规范行政执法行为
　　1、根据国务院开展相对集中行政处罚权工作的要求，推进水利系统内部综合行政执法工作，完善行政执法机关的内部监督制约机制。逐步建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制，完善相关法规制度和工作机制。
　　2、建立健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷评查制度，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书进行立卷归档。
　　3、建立健全水行政执法人员资格制度，严格执行水政监察人员考核培训上岗制度，形成能上能下的良性机制；完善以行政执法责任制、评议考核制和执法过错或错案责任追究制、执法巡查制度为主要内容的水政监察制度；探索行政执法绩效评估、奖惩机制和办法。
　　（五）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
　　1、完善对规章和规范性文件的监督制度和机制，做到有件必备、有备必审、有错必纠。建立依法对公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的处理机制和办法。
　　2、认真贯彻行政复议法，完善有关行政复议程序和工作制度，加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议人员的素质，做好行政复议工作。探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。完善行政复议责任追究制度。
　　3、完善并严格执行行政赔偿制度，保障公民、法人和其他组织的合法权益。建立健全行政补偿制度。探索建立行政赔偿程序中的听证、协商、和解制度。
　　4、建立健全上级行政机关对下级行政机关的经常性监督制度，探索层级监督的新方式，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。
　　5、完善相关法律制度和机制，确保专门监督机关切实履行职责，依法独立开展专门监督，并协同配合检察机关，及时通报情况，形成监督合力。
　　6、探索拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督检查的渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。完善群众举报违法行为的制度。研究建立对新闻媒体反映的问题进行调查、核实，并依法及时作出处理的工作机制。
　　（六）提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力
　　1、研究建立领导干部学法制度，定期或不定期对领导干部进行依法行政知识培训。探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。
　　2、研究建立行政机关工作人员学法制度，强化水利部门工作人员通用法律知识以及专门法律知识等依法行政知识的培训。
　　3、建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，制定具体的措施和办法，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。
　　4、采取各种形式加强普法和水法制宣传，增强全社会尊重水法律、遵守水法律的观念和意识，逐步形成与建设法治政府、依法治水相适应的良好法制环境。
　　5、研究切实加强政府法制机构和队伍建设的具体措施和办法，确保充分发挥政府法制机构在依法行政、依法治水方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。


　　三、加强领导，精心规划，加大宣传，强化检查，切实把《纲要》提出的各项任务落到实处
　　水利系统贯彻落实《纲要》工作，关系全面推进依法行政的进程，关系到建设法治政府和法治水利的建设，是一项全局性和长期性的系统工程，要常抓不懈。各级水利部门要切实加强领导，精心组织和安排，扎实工作，采取有效措施，狠抓落实。
　　（一）加强领导，把《纲要》的贯彻落实摆上重要日程。要按照立党为公、执政为民的要求，切实加强对依法行政的领导。各单位的主要负责同志要切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，明确工作进度，认真抓好组织协调，坚持重大问题主动协商、共同研究，充分调动有关方面的积极性；其他责任单位要主动配合，积极参与，共同完成好所承担的任务。
　　（二）制定规划，分步推进。要从实际出发，制定本单位贯彻落实《纲要》的实施意见、具体办法和配套措施，确定不同阶段的目标要求，提出工作进度，突出重点，分步实施，整体推进，确保《纲要》得到全面正确执行。
　　（三）注重制度建设，以创新的精神做好工作。抓紧制定和完善《纲要》的配套政策措施，形成有利于全面推进依法行政、建设法治政府、法治水利的制度环境。对依法行政面临的新情况、新问题要及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的政策措施。对全面推进依法行政中形成的经验要及时总结，不断推进依法行政、依法治水的理论创新、制度创新、机制创新和方法创新。
　　（四）加大宣传力度，营造有利于贯彻落实《纲要》，全面推进依法行政，建设法治政府、法治水利的舆论环境。各级水利部门要抓紧制定宣传工作方案，采取多种形式，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，不断加深对《纲要》的理解，提高认识。
　　（五）加强督促检查，狠抓工作落实。各级水利部门要对照工作规划、目标要求和工作进度，抓好督促检查，发现问题及时解决。负责法制工作的机构要以高度的责任感和使命感，认真做好协调服务、督促指导、政策研究和情况交流工作，为贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政、依法治水充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。


中华人民共和国水利部
2004年9月15日


走出个人合伙纠纷处理的误区

杨开爽
2008年3月16日


与公司和其它企业法人不同，个人合伙因缺乏有效的管理制度以致内乱不断，纷争不止。首先，对合伙事务的管理没有规章可循，合伙人民主协商的时候少，个别合伙人滥用资金优势地位的时候多，时间一长，必然离心离德；其次，合伙财务制度无法可依，记帐凭证有很大地随意性，合伙人监督不及时，一旦发生纠纷，又对记帐凭证的真实性产生怀疑，事过境迁，记帐的人又如何解释得清楚。最后，个人合伙没有统一的清算程序。合伙纠纷已成为法官最头痛的纠纷之一。而法官在审理个人合伙纠纷案件的错误认识和做法更加重了个人合伙纷争，极大影响了社会公正的实现，损害了法院的良好形像。
一、合伙未经清算，不予受理。依照民诉法第108条之规定，只要有明确的被告、具体的诉讼请求、事实和理由，属于人民法院受案范围和受诉法院管辖，均应受理。所谓具体的事实，并非是无可争议的事实。所以，尽管未事先清算，亦应受理。法院在审理此类纠纷时，可以采取如下措施：一是告知当事人有权自行清算；二是委托审计事务所或会计事务所对财务进行鉴定，此举仅适用于同财务管理比较完善的个人合伙适用；三是依据民事诉讼证据的若干规定，谁主张谁举证，对记帐凭证一一进行质证、审核，拒不交出帐本，以妨碍诉讼论处，借此侵占财产的，移交公安机关立案侦察。
二、虽有终止合伙协议，但未结清算，合伙不得终止，其他合伙人的经营行为仍应全体合伙人共同承担。清算是企业法人终止的必经程序，未经清算，企业法人不得终止。但个人合伙不同，《民法通则》第30条规定，合伙终止只需合伙人达成书面协议即可，当合伙人约定的终止事由出现或合伙人决定终止合伙的，合伙即可终止。对合伙财产的处理，有书面协议，按协议处理；没有书面协议，又协商不成的，如果合伙人出资额相等，应当考虑多数人意见酌情处理；合伙人出资额不等的，可以按出资额占全部合伙额多的合伙人的意见处理，但要保护其他合伙人的利益，由此可知，只要当事人就终止合伙达成一致意见，合伙即终止，清算是下一步的工作。部分合伙人在合伙终止又以全体合伙人的财产进行经营的，其行为后果由他们自行承担，因此，造成其他合伙人损失的，应承担赔偿责任。尤其应注意的是，无效合伙的当事人只要表达了不再参与合伙意思表示或其行为已表明不再参与合伙的，不管合伙人之间是否就终止合伙达成协议，部分合伙人继续经营的，其行为后果由其自行承担。有的法院在处一无效合伙纠纷时将部分合伙人擅自继续非法经营造成他人损害的，其赔偿责任仍由原合伙人一起承担连带责任。这种做法显然是欠妥的。依照过错责任原则，退伙人对损害的发生主观上没有任何过错，不应承担责任，依据权利义务相一致原则，合伙人退伙后，不享有经营收益，也不应承担责任。处理无效合伙的原则很大程度上可以参照婚姻法上的同居关系处理规则，合则聚，不合则分，甚至连招呼不打就可抬腿走人。其财产的处理是共同生活期间积累的财产为共同共有，否则，为个人所有。
三、帐目不清，对合伙财产不作处理，驳回分割财产的诉讼请求
因财务制度的混乱，即使通过审计、会计鉴定的方式，仍不能查明经营期间的支出情况，因而，有的法院以原告举证不能驳回其诉讼请求。合伙纠纷解决的最后渠道就此阻塞。实践中，有的合伙人变卖合伙财产后又设置障碍使得帐目无法查清，为的就是要法院无法处理，达到永久占有之目的。据此，笔者认为，合伙帐目可以分块处理，一是投入，形成不动产和机械设备等动产；二是营业支出；三是营业收入；四是负债。后三部分均不确定的，可以将第一部分财产折价、变卖、拍卖，然后按出资比例进行分配。二、三部分不确定的，可以将第一部分的财产用于清偿债务，对清偿债务达不成一致意见的，也可以先分割第一部分的财产，债务对内按出资比例或约定比例清偿，对外负连带清偿责任。