法律“强制力”观念的弱化——当代西方法理学的本体论

000年11月24日 15:35 刘星

“强制力”是指压制或强迫的力量。尤其在近现代，这种观念已经成为阐释法律基本特征的主导意识。但是，自本世纪50年代末开始，西方法理学各种理论在推进各自观点的同时却不约而同地对“强制力”观念予以弱化（有时甚至是消解），其主要表现形式是：承认在某些境遇中法律的实施有赖于“强制力”作为后盾，但取消“强制力”在法律概念理论中的基本特征的地位。换言之，它们主张，“强制力”的运用不是法律存在和法律实施的本质特征。这种弱化，明示着西方法律概念乃至法律制度的概念变化更新的机制，标志着西方法理学诸多观念的本体论层面上的变革。笔者以为，为探究西方法理学的演变并为深化我国法理学的研究，对这种弱化予以关注具有重要意义。

一

“强制力”一词与“制裁”的概念密切相关，可以认为，“制裁”就是“强制力”的具体实现。在法理学思想发展的早期，人们习惯于从被粗糙理解的法律义务和控制权力的视角观察、分析法律现象，这样，对法律义务和控制权力的实现的期待，使人们寄希望于“制裁”，也因此，人们深信没有“强制力”的法律便是无源之水无本之木。而在本世纪50年代末以前的西方法理学思想的历史发展中，无论是推崇应然价值的法学观念还是充满实证精神的法学观念，都曾大致地重复过类似的思维方式。“人们普遍认为，制裁、强制和武力在法律中起着重要甚至必要的作用，理解这些现象是恰当地理解法律和法律制度的基本前提。”[1]中世纪神学自然法倡导者阿奎那(St.T.Aquinas)主张：“法律有两个基本的特点：第一个是指导人类行动的规则的特点；第二个是强制力量的特点。”[2]近代英国分析法学鼓吹者奥斯丁(J.Austin)断言：法律是一种命令，而“命令、义务和制裁是不可分割的相互联系的术语，换言之，每个术语都像其他术语一样具有同样的含义。”[3]他还以为：并非任何一种命令都是法律，只有普遍的命令，即强制某个人或某些人必须为某种行为或不为某种行为的命令，才具有法律的性质。[4]较为重要的是，随着近代分析法学的法律命令说的影响日渐扩大，在后来的各种法理学理论中，“强制力”的观念大致成为分析法律本质特征的基本出发点。现代意大利新康德主义法学家韦基奥(G.Vecchio)指出：强制力与法律是两个在逻辑上具有必然联系的概念，“哪里没有强制，哪里就没有法律”。[5]美国社会法学派法学家庞德(R.Pound)认为：“法律包含强力。调整和安排必须最终地依靠强力，纵使它们之所以有可能，除了对一种反社会的残余必须加以强制，主要是由于所有的人都有服从的习惯。其实，服从的习惯在不小的程度上是依靠聪明人意识到如果他们坚持作为反社会的残余，那么强力就会适用于他们。”[6]美国法学家帕特森(E.Patterson)同样认为：“任何法律在一定意义上都具有某种法律制裁形式”，而且“制裁是任何法体、任何法律规定的必要特征。”[7]

当然，正像法理学的其他观念一样，“强制力”的观念就在本世纪50年代末以前也曾遇到过人们的质疑。人们发现，在所有法律制度中都存在着某些不具有直接制裁规定的非强制性规范，如规定个人及法人享有权利、授予国家机构的管理权力的规范。对于这些规范显然无需附设制裁条款。但是，这种质疑的意识并未占据主导地位，因为，在那些影响广泛的主流法理学理论看来，用稍加调整的“强制力”观念便可化解这种质疑。美籍纯粹法学法学家凯尔森(H.Kelsen)强调指出：“那些本身并未规定强制行为（从而并不命令但却允许创设规范或者明确允许一定行为）的规范是从属规范，这些规范性只有同那些的确规定强制行为的规范相联系才会具有效力。”[8]丹麦现实主义法学家罗斯(A·Ross)也强调指出：“事实上，如果认为所有法律规则都必须以强制为制裁，那么强制就不可能是法律概念的必要部分。但在另一方面，法和强制之间存在着必然联系……因为在任何意义上说，不以制裁为基础的制度就不会是法律制度。”就整体而言，强制是法律制度的“一个必要的不可分割的部分”。[9]瑞典现实主义法学家奥利维克罗纳(K.Olivecrona)更是认为：强制与法律无关或是只居次要地位这样一种观念，“不论怎样，都是一种致命的错觉，武力的使用得以减少到目前程度的一个重要因素正是法律所支配的力量势不可当，任何可能和它作对的人都会难以与之抗衡。”[10]

二

法律依赖“强制力”的观念具有四个理论支撑点。其一是人性恶论；其二是统治者权力至上说；其三是立法意志说；其四是功利主义。

在本世纪50年代末以前，将人性恶作为法律得以产生的基本前提是西方法学思潮的重要特征。人们以为，人类本身便是罪恶的化身，其本性中根植着黑暗与危险的力量，即使承认人类具有某些良知的意念，也必须看到其内在的贪欲以及腐化的倾向时常使良知的意念所剩无几。所以，为使人类社会不致彻底毁灭，就必须用法律对人性予以强制性的控制。早期基督教思想家奥古斯丁(St.Augustine)声称，人类来世以后，其本性已被原罪完全败坏了，以前那种爱的秩序已经让位给色欲、贪婪和权欲，这样，理性不得不设计出政府、法律以惩罚遏制人的腐败。从人性恶的角度反观法律强制力的必要性的思维观念，在近代英国哲学家霍布斯(T.Hobbes)那里发展到了极致。他从心理学出发，认为人类自然而然地便具有贪婪的心理基础，于是在自然状况中人对人像狼一样处在战争之中，因此“没有有形的力量使人们畏服、并以刑法之威约束他们履行信约和遵守……自然法时，这种战争状况便是人类自然激情的必然结果”。[11]正是在霍布斯的理论之后，人们开始普遍接受人性恶论作为法律强制力观念的心理学基础。在现代，庞德较为典型地表达了这种论说，他认为：对人类内在本性的约束，过去和现在都是通过社会控制即通过对个人所施加的压力来实现的，法律就是一种社会控制，其“目的在于迫使个人尽守本份，支持文明社会并制止个人违反社会秩序。”[12]

像人性恶论一样，对法律依赖统治者权力的强调，是本世纪50年代末以前西方法学思考的又一特征。人们时常认为，法律是以统治者的权力为基础的，法律的力量主要在于统治阶层的权力。在一般社会中，统治者可以制定法律并实施法律，完全是由于统治者具有主权或权力。反之，如果法律失去了效力或实效，也正是因为统治者失却了至上的主权或权力。这样，在法律背后具有权力进而具有强制力的支撑是顺理成章的事情。阿奎那认为，法律是由任何负有管理社会之责的人予以公布的；在此基础上，他承认强制的力量属于“代表社会的负惩罚之责的官吏”。[13]而在16世纪，随着主权的、独立的、民族的国家的崛起，法国政治家学布丹(J.Bodin)首先将统治者权力的思想系统化，并将其和国家主权概念紧密联系在一起。在他看来，统治者的最高权力是不受任何限制的权力，不同于在特定时间内所授予的有限的权力；最高权力不受法律的约束，因为主权者是法律的来源；统治者的权力的特点就在于不经他人同意便可为公民制定法律。布丹的主权理论经由霍布斯加以发挥，伴随奥斯丁的法理学的详尽分析，最终成为近代法律“强制力”观念的政治学基础。而17世纪古典自然法学派思想家洛克(J.Locke)亦类似地认为：“……谁能对另一个人制定法律就必须是在他之上。”[14]在现代，即使是极为强调法律科学纯粹性的凯尔森，也部分地接受了这一政治学基础。他在批评奥斯丁法律命令说并主张国家权能依赖法律规范的同时，也承认法律规则在某一方面是权力所创立的规范，用以规范个人的行为，而制裁由法律秩序所规定，用以促成立法者所希望的个人行为；并据此以为“法律是规定制裁的一般规范”。[15]

法律是由人制定的，因此它必然体现了人的尤其是制定者的愿望或意志，这种立法（包括法官创立判例）意志说（辅之以统治者权力至上说），在本世纪50年代末以前的西方法理学中亦是一种颇为流行的理论观点。显然，如果接受这样一种观点，并承认在现实社会中，人们的愿望会出现彼此矛盾的情况，而且并非所有人都会自觉或自愿或习惯地遵从法律制定者的意愿，那么，就自然会导致主张用强制力来确保法律的遵守与实施的思维观念。近代德国哲学家康德(I.Kant)也宣称立法权属于公众的联合意志，在任何情况下对立法意志是不能抗拒的；忍受立法权的滥用是人民的义务，因为体现立法者意志的立法是一切法律的渊源。正是以此为出发点，他认为国家制定的法律才具有现实的强制性。[16]立法意志说在奥斯丁的法律命令说中得到了较为详尽的阐发。奥斯丁认为，法律是一种命令，这种命令表达的是命令者要求他人为一定行为或不为一定行为的愿望，而愿望和意志在命令者那里是一致的。他确信，如果被命令的人未能满足命令者的愿望，就会出现对被命令者的不利状态即制裁。[17]可以看到，随着18世纪西方立法运动的展开，立法意志说便逐渐成为了法律“强制力”观念的立基法学础。

法律具有或应当具有“强制力”的观念，意味着法律要对那些不服从法律的人予以强制约束。这必然会引出一个层次较深的问题：法律如此强制的社会目的是什么？在本世纪50年代末以前，西方法理学思考都大致地自觉或不自觉地接受了功利主义的基本信念。作为对社会进行整体思考的伦理学的“目的论”或“效果论”，功利主义以为，行为或实践的正确与错误仅仅取决于其对受其影响的全体人们的普遍福利所产生的结果；所谓行为在道德上的对错，是就该行为所产生的总体善或恶而言的，它与行为本身是无关的。与此相适应，功利主义主张权利和义务的概念从属于最大利益的概念或由最大利益所决定。而功利主义的基本信念与法律应当强调“秩序”价值的意识默契配合，从而使手段性的法律制裁在目的性的法律价值之下得以获得法律基本特征的地位。阿奎那便说：“社会的利益大于个人的利益，并且更为神圣。所以，对于某一个个人的伤害有时是可以容忍的，如果这种伤害是有利于社会福利的话……”[18]他将某社会福利和社会秩序联系起来，并以此作为法律的目的，进而阐明法律强制力量的必要性。庞德则指出：作为社会控制形式之一的法律控制，其最终目的就是尽可能地以最小损失满足最大多数人的需要。[19]而在社会利益中，和平与秩序是法律承认的第一个利益。[20]所以法律包含着强制力。在近现代，由于边沁(J.Banthem)的政治伦理学说和社会法学派的理论影响逐步扩大，社会伦理学意义的功利主义便成为法律“强制力”观念的伦理学基础。（此外，作为对个人心理结构的一种假说，早期的功利主义认为，人类的本性就是趋利避害。于是，在某些法律理论尤其是近代法律实证主义的理论看来，为诱发个人对法律的服从，“制裁”无疑是对个人施加痛苦的必要的威胁手段。而这种较为粗糙的心理假说，显然是对“人性恶”论的辅助与配合）。

三

虽然“强制力”的观念在西方法理学中长期占据着支柱性的位置，但在理论上，这种观念毕竟未能对复杂纷然的法律现象作出令人信服的诠释说明。在大多数当代西方法理学家看来，这一观念不能圆满地解释法律内容、法律作用、法律活动和法律适用范围的多样性和复杂性，它具有牵强附会的人为因素，实际上，它是对法律某些现象（甚至病态现象）的过度关注与夸大的结果。于是，在本世纪50年代末60年代初，法律“强制力”的观念终于遭到了法学家的全方位的严厉发难，其主导地位终于飘浮动摇。而这一影响深远的全方位发难肇始于英国新分析法学家哈特(H.Hart)和美国新自然法学家富勒(L.Fuller)。

在法律的内容上，哈特指出：并非所有法律都命令人们去做或不做某事。将授予个人立遗嘱、订契约或结婚的权利的法律和赋予官员权力如审判权或立法权的法律，归类于以制裁为后盾的命令式的法律，显然是错误的。就立遗嘱的法律而言，人们可以“遵守”也可以不“遵守”。如果未遵守，遗嘱将不是一个“有效的”法律文件。但是，尽管如此，“未遵守”的行为也不会因此而招致制裁。就有关授权立法的法律来说，由于立法是在创立法律权利义务中行使“有作用的”或有效的法律权力，如不遵守该法律的条件，实施的行为就会无效并成为无用的行为，但不会因此受到制裁。[21]像哈特一样，富勒也认为在现代法律中，有些规则根本没有使用武力或以武力相威胁的机会，人们没有理由将这些规则视为非法律。[22]在法律的作用上，哈特声称，授予个人权利的规则和婚姻有效契约有效的规则，是以授权个人创立权利义务的方式来为人们提供实现其愿望的便利。而在法律的活动上，哈特相信，行使立法权制定权威性法规并发布权威性命令的人，是以完全不同于履行义务或服从强制性控制的目的行为方式来运用权力的。如果我们简单地从法律义务承担者的观点看待法律，将法律的其他方面放在义务的条件的地位上，那么，我们便会把至少和义务一样对社会有价值的要素看成是某些从属性的东西。而如果想要理解授予个人权利和授予官员权力这一类的法律，就必须从行使权利或权力的那些人的角度去看待它们，[23]而在法律的适用范围上，哈特认为，即使是设定义务的法律，它也不仅仅是适用于一般人们，在现代社会法律中它同样适用于制定法律的人，而想象制定法律的人因为恐惧制裁而遵守自己制定的法律是令人费解的。因此，哈特和富勒均指出，法律“强制力”的观念实质上是以刑法为基本模式并将其加以泛化而得出的错误观念。富勒更是认为，法律有时要做的事情和法律定义本身一定是两回事，这就如同现代科学有时要用计量测定装置，人们不能因此便以为科学的定义一定要包含计量测定装置的使用一样。[24]

在主张法律具有“强制力”的理论中，有一种观点即凯尔森的观点是颇为奇特的。与一般法律观点不同，凯尔森不仅将禁止某种行为的规则（如刑法规则），而且将允许某种行为的规则或授权规则均视为一种特殊规则的假设前提或“条件从句”，这种特殊规则不是指导一般公民，而是指导官员并且命令官员如果某些条件被满足则适用某些制裁。根据这一看法，禁止谋杀的法律是不存在的，存在的只有指导官员在某些情况下对那些谋杀者适用制裁的法律。正是在这个意义上，“法律是规定制裁的基本规范。”[25]与这种观点相类似，美国法学家霍姆斯(O.Holmes)以为理解法律的准确角度就是“坏人”的角度，因为“坏人”只关心法院将会作出什么样的制裁性的判决，而离开法院的行为和制裁便无法把握法律的实质。哈特认为，这些观点不仅抹煞了授权一类规则的对一般人们的指导作用，而且否定了禁止性规则对一般人们的指导作用。这正如将所有体育比赛规则作为指令裁判如何裁判的规则的“条件从句”一样，否定了前者对一般比赛者的指导意义。而且，“作为社会控制工具的法律的主要作用并不见于个人争讼或起诉，而是见于对法院以外的生活的各种方式的控制、指引和计划”。[26]

在本世纪60年代，哈特和富勒分别成为崇尚实证精神和崇尚应然理想的法学流派的代表人物。正如他们各自的某些理论对后来的实证主义法学和自然法理论产生了重要影响一样，其对法律“强制力”观念的批判，在当代西方法理学界获得了较为普遍的认可。虽然在具体细节上法理学家还有某些不同的甚至矛盾的意见，但是，在否定法律的概念与“强制力”有逻辑上的必然联系这一主要问题上，他们并无二致。在西方社会法律制度的部门及内容日益多样化的情况下，这种否定在他们看来更是理论和实践上的必然结果。美国综合法学派法学家博登海默(E.Bodenheimer)指出：如果因为政府强制力的运用越来越少而宣称法律在社会中已经不复存在，那么，这显然是对法律作用多样性的一种误解。如果必须将主要依赖强制力作为实施法律的手段，那么这只能表明法律制度机能失灵而不是肯定其效力与实效。“既然我们不能根据一个社会制度的病态表现来给其下定义，那么我们就不应将强制的使用视为法律的本质”。[27]奥籍法学家温伯格(O.Weinberger)认为，以威吓力为基础的强制不是法律的本质要素。将制裁视为法律唯一的刺激力是对法律的极大误解，法律的主要作用是指引和协调，其主要手段不是强制而是促进。[28]美国法学家诺内特(P.Nonet)和塞尔兹尼克(P.Selznick)亦认为：“社会科学的态度是把法律经验看作可变的和场合性的。当人们在一定的意义上刻划法律的特性或者认为法律具有不变的属性时，就违反了这一原则。在法理学的那些论战中，背离这种变化原则是一种常见的倾向；在法律与强制……的关系被当作是法律现象的一个定义性的因素时，就是如此。”[29]

四

可以发现，在摈弃“强制力”（尤其是国家强制力）是法律的基本特征这一观念的过程中，西方学者提出的某些理论发挥了颇为重要的支持作用。

首先，“内在观点”的理论的提出，使人们确信法律强制说忽视了社会中某一部分人的存在，这部分人对社会以及法律采取了积极的合作态度，他们完全不同于霍姆斯所说的持有不良心理的坏人，正是在这部分人的主观合作态度之中，法律才展现了其存在的意义。从法理学角度最初系统阐述“内在观点”理论的是哈特。在他看来，“内在观点”是指人们积极主动接受规则作为指引，并以规则作为评价他人行为的基础或标准的主观态度。哈特承认，在社会中的确存在拒绝接受规则并且当判断违反规则会遭到制裁时才关心（或被迫接受）规则的人，这类人可以称为一种持有“外在观点”的人。但是，社会中作为官员、法律工作者或者个人的大多数人，则主要是以人们熟悉的方式根据规则处理生活，他们不断用规则作为社会生活方式的指导，用规则作为主张、要求、认可、批评或惩罚的基础。他们持有的是“内在观点”。“任何渴望适当处理复杂现实的法律理论面对的困难之一便是牢记两类人的观点的存在，而不是超越现实来界定其中之一”。[30]在哈特之后，西方法学家一般接受了“内在观点”的理论，承认持有这种观点的人的客观存在并承认这类人在社会中通常占据大多数。显然，这一理论暗含着对“人性恶”说的批判，如果这一理论可以成立，那么，从观念上将法律整体意义上的强制和大多数具有积极主动合作态度的人的存在加以整合便会出现较难克服的逻辑困难，同时，得出“强制力”不是法律的基本特征的结论也将是较易理解的。

其次，“社会合意”(Societal consensus)的理论的提出与发展，使西方法理学家逐渐更多地从“同意”或“自愿”而非“被迫”或“制裁”的角度去看待法律现象。社会合意理论认为，社会中的所有成员，不论其在社会中的相对地位如何，都会受到相同文化结构和历史渊源的影响，都会为实现最终价值观念如平等、自由而形成较为一致的意见，从而为社会承担共同的义务。正是因为如此，一个社会的稳定在于该社会成员必须对基本价值观念具有普遍的赞同。基本这种理论，西方多数学者以为，西方工业社会的相对稳定应当归功于或依赖于社会成员之间相当程度的“意见一致性”。当然，对于如何形成“合意”的问题会有不同的看法，如批判法学便认为“合意”的形成正在于与权力密切联系的“意识形态”的潜在力量。但是，即使是批判法学的某些法学家如亨特(A.Hunt)也承认，社会的稳定因素不仅仅缘于法律有时所能凭借的国家的强制力量。所以，当代西方法理学家一般相信，人们遵守法律主要并非由于他们被迫如此，而是由于他们同意至少是默许法律的实施与运行，反之，法律制度能够发挥其功能也正主要在于这种同意，而非强制力的威胁与恐吓。在“社会合意”理论基础上形成的对法律“强制力”观念的否定意识，并非要剔除法律程序中有时存在的强制制裁，而是将重点从强制的服从转向自发的同意，[31]进而否定“强制力”在法律概念中的基本特征的地位。

第三，“权威”理论的深化与阐扬，在另一方面使当代西方法理学家将注意力逐步转向法律得以存在的正当性基础，并使他们逐步在法律的本体论要素的阐述中用“权威”的概念来替换“强制”的概念。德国社会学家韦伯(M.Weber)虽然主张法律必定是一种强制性的社会秩序，但是，在另一方面又详细论说了“权威”的要义与建立方式。在韦伯看来，研究“权威”时，人们不能忽视从上而下的命令是被作为一种“正当的”形式而被接受这一事实的意义。所以，“权威”的要义在于：对命令的服从，仿佛是被统治者已经出于自身的理由将命令内容当成自己行动的格言。换言之，被统治者对其服从的“权威”的积极赞成，便是“权威”的一个基本特点。韦伯认为，“权威”的建立方式可以大致地分为“魅力型的”、“传统型的”和“法律型的”。尽管这三种建立方式各有不同，但是，它们都基于对“权威”本身“正当性”的信任，而如果没有这种传播广泛的信任，“权威”的运作便会停止并代之以混乱的无政府状态。正是在韦伯的“权威”理论之后，西方学者开始从社会政治角度系统地研究“权威”现象。“人们普遍同意，权威不能仅以武力或武力的威吓为基础，它依赖于影响、接受等等”。[32]与此相适应，法理学也积极地思考法律与“权威”的关系。由于接受了经过详细阐发的“权威”理论，当代西方法理学家一般相信，在遵守法律的背后，不仅有良心、习惯、威慑的作用，而且有要支持某种“权威”的信念的作用。“权威理论可以说明对法律经验的详尽阐述，可以说明在这种经验中强制、合意和其他与法律相关的现象的可变地位”。[33]在法律中，物化的“强制力”的力量是重要的，但是教育、信仰或理性的力量则是更重要的。在发达的法律制度里，就公民的义务基础而论，“权威”超越于强制力，它受理性的制约并服从公众的舆论。因此，“在关于法律的讨论里，关键的一词是权威而不是强制”。[34]而且，在说明法律的本质时，必须使用“权威”的概念，这一概念不仅在确定服从法律的义务时而且在理解法律义务本身时都具有重要的意义，因为，“法律要求正当的权威是其本质特征”。[35]“法律制度的核心观念是权威观念”。[36]

此外，法律“强制力”观念的弱化，在较为宏观的背景中有赖于政治学及伦理学里各种学说对社会功利主义的广泛批判，其中，尤以美国哲学家罗尔斯(J. Rawls)、诺齐克(R. Nozick)和英国哲学家菲尼斯(J.Finnis)的学说的批判最为重要。罗尔斯以为，功利主义坚持为社会较大的利益可以牺牲较小的利益的观点，是允许一部分人严重侵犯另一部分人的平等和自由。但是，每个人都具有基于正义的不可侵犯性，即使为了更大的社会利益，个人的平等自由的权利也不能因此而加以侵犯，“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡”。[37]在诺齐克看来，功利主义是一个当下切断时间的伦理原则，它将分配现状当作一个历史切片使之与历史过程相分离，仅关注当下的结果，目的、趋势和接受者，而不关注历史过程中的缘由和给予者。于是，功利主义实际上只从整体上思考问题，而不考虑具体分配份额的问题。但是，这与人们的一般正义观是相矛盾的，因为它忽视了谁该得多少的问题，而该得多少的问题必须参照历史的来源和过程以及给予者的权利，不能仅注意现状和结果。这样，信奉功利主义就会不断地干涉个人生活，侵犯个人权利。菲尼斯则认为，功利主义的“善的最大化”观念是无法令人信服的。因为，各种各样的客观的善是不能进行比较的，不能依靠同一尺度衡量谁优准次。人们无法议论知识作为美学享受的善，其数量是多少。责成最大化它们是无意义的，正如同“试图将此页尺寸的数量、此页码（第六页）的数量和此书总体的数量结合起来计算”一样是无意义的。[38]正是因为善是无法比较的，所以，不能以善的最大化为理由去牺牲另一种价值。上述三人对功利主义的批判无疑意味着强调法律的其他价值，如平等、自由、公正等等。而在当代西方社会权利观念日渐膨胀的氛围中，这些批判在法理学家那里自然容易获得青睐与赞扬。“在当代西方社会中，秩序、正义和个人自由这三个价值都是不可缺少的，……对于仅仅依赖对一切危及社会安定的行为进行暴力镇压来维持秩序的法律制度，我们是不满意的”。[39]在当代西方法理学家的眼睛中，平等、个人自由等价值在法律上便应当体现为“保护性的”、“促进性的”权利规范内容，而与“秩序”价值密切联系的法律“强制力”的观念，便应当消融于与其他价值相联系的法律“可接受性”的观念中。

五

法律“强制力”观念的弱化，在当代西方法理学中意味着一场本体论的变革。因为，它首先反映了当代西方法律概念理论的基本模式的重构，其次反映了当代西方法理学的话语中心的转换，第三反映了当代西方法理学视域的更新。

上海市人大常委会


上海市城市道路桥梁管理条例（修正）
上海市人民代表大会常务委员会


（1994年8月25日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 根据1997年5月27日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议《关于修改〈上海市城市道路桥梁管理条例〉的决定》修正）

第一章 总 则
第一条 为了加强本市城市道路、桥梁管理，保障城市道路、桥梁完好，充分发挥其使用功能，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市城市道路、桥梁以及桥梁安全保护区域。
第三条 城市道路、桥梁是城市的基础设施和发展的基本条件，是以车辆、行人通行为主要功能的通道。
第四条 本市城市道路、桥梁管理实行统一管理与分级负责相结合的原则。
第五条 市人民政府市政工程管理部门（以下简称市市政工程管理部门）是本市城市道路、桥梁的行政主管部门，负责实施本条例。
区、县人民政府市政工程管理部门（以下简称区、县市政工程管理部门）是所管辖的城市道路、桥梁的行政主管部门，贯彻实施本条例，业务上受市市政工程管理部门领导。
市或者区、县人民政府有关管理部门应当按照各自的职责，协同市或者区、县市政工程管理部门实施本条例。
第六条 市市政工程管理部门主要职责：
（一）协同市城市规划管理部门编制本市城市道路、桥梁专业规划，会同审批城市道路、桥梁的废弃；
（二）协同有关部门对本市城市道路、桥梁建设、养护、维修的年度计划进行综合平衡；
（三）负责所管辖的城市道路、桥梁建设、养护、维修和路政管理，并且对本市城市道路、桥梁建设、养护、维修和路政实行统一管理；
（四）制定本市城市道路、桥梁的管理规范、技术标准和操作规程；
（五）负责有关法律、法规的贯彻实施；
（六）制定、实施有关科技进步和人才培养目标；
（七）负责所管辖的城市道路、桥梁通行费和临时占路费的征收、管理。
第七条 区、县市政工程管理部门主要职责：
（一）负责所管辖的城市道路、桥梁建设、养护、维修和路政管理；
（二）编制所管辖的城市道路、桥梁建设、养护、维修的年度计划；
（三）负责有关法律、法规的贯彻实施；
（四）负责所管辖的城市道路、桥梁通行费和临时占路费的征收、管理。
第八条 市或者区、县市政工程管理部门及其设置的路政管理机构，应当加强城市道路、桥梁管理，依法处理违反本条例的行为。
市政工程管理人员和路政管理人员应当忠于职守、遵纪守法、秉公执法、文明服务。
路政管理人员执行公务时，应当持有证件，佩戴标志。
第九条 任何单位和个人都有义务遵守本条例，不得侵占、损坏城市道路、桥梁，或者改变其性质和功能，并且有权制止、检举和控告违反本条例的行为。
市或者区、县人民政府对贯彻实施本条例作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设管理
第十条 市市政工程管理部门协同市城市规划管理部门，根据城市总体规划编制城市道路、桥梁专业规划。
市城市规划管理部门在编制城市道路、桥梁专业规划时，应当对管线、绿地、行道树等布置以及交通网络组织进行综合平衡。
开发区、居住区自行建设的城市道路、桥梁的详细规划必须符合分区规划和城市道路、桥梁专业规划。市城市规划管理部门在审批开发区、居住区城市道路、桥梁规划时，应当征求市市政工程管理部门意见。
第十一条 本市城市道路、桥梁建设必须符合城市道路、桥梁专业规划。其年度计划由市或者区、县市政工程管理部门按照所管辖的范围编制，经会同有关部门综合平衡后按照规定程序批准实施。
第十二条 城市道路、桥梁建设资金按下列渠道和方式筹集：
（一）财政拨款；
（二）从土地有偿使用收入中提取；
（三）国内外贷款；
（四）国内外企业、个人和其他组织投资；
（五）社会资助；
（六）城市道路、桥梁通行费收入；
（七）其他。
第十三条 政府鼓励国内外企业、个人和其他组织按照城市道路、桥梁专业规划和建设计划，投资建设城市道路、桥梁。
投资者的合法权益受法律保护。
第十四条 城市道路、桥梁建设用地必须遵守土地管理法规；土地管理部门应当按照规定核发城市道路、桥梁土地使用权证。
第十五条 城市道路、桥梁的设计单位和施工承包单位，必须具备与工程规模相应的资质等级和资质证书。
设计、施工必须符合国家和本市制定的技术标准、规范和规程，并且按照规划、设计预留绿化用地和采取方便残疾人的无障碍措施。
跨越江河的城市桥梁建设，必须符合国家规定的防洪、通航标准和其他有关的技术要求。
第十六条 城市道路与铁路相交，道口技术条件必须符合城市道路与铁路双方的技术标准；在需要的地方应当逐步建设立体交通设施，城市规划应当预留建设位置。
建设立体交通设施的规模和投资，按照国家规定由有关部门共同协商确定。
第十七条 城市道路、桥梁建设工程施工前，市政工程管理部门和公安交通管理部门应当共同制定疏导交通的措施。
第十八条 城市道路、桥梁工程竣工后，市政工程管理部门应当按照规定程序组织有关部门验收或者参与验收。经验收合格的，方可交付使用。
建设单位、施工单位应当对已交付使用的城市道路、桥梁实行质量保修制度，保修期为一年。
第十九条 经市人民政府批准，城市道路、桥梁可以实行有偿使用。有偿使用的收入必须用于贷款的偿还或者投资回报以及城市道路、桥梁的养护、维修、管理和建设。
第二十条 为减少占路停车，各类建设项目必须按照城市规划要求和有关规定同时建设停车场所。

第三章 养护和维修管理
第二十一条 市政工程管理部门应当定期组织城市道路、桥梁的检测和普查，编制所管辖的城市道路、桥梁的养护、维修计划。
市或者区、县人民政府应当按照城市道路、桥梁设施量和养护、维修定额核拨养护、维修经费，市政工程管理部门应当合理使用。
第二十二条 市政工程管理部门可以委托养护、维修单位承担城市道路、桥梁的养护、维修。
养护、维修工程质量必须符合有关的技术标准规范。市政工程管理部门应当对养护、维修工程的质量进行监督检查，保证城市道路、桥梁的完好。
第二十三条 国内外企业、个人和其他组织投资建设的以及开发区和居住区自行建设的城市道路、桥梁，建设单位应当按照有关的技术标准规范自行养护、维修，并且接受市政工程管理部门的监督。
对建设单位无偿移交产权，符合市政工程管理部门接管条件的，由市政工程管理部门负责养护、维修。
第二十四条 城市道路、桥梁损坏影响交通和安全时，市政工程管理部门必须及时组织养护、维修。
发现窨井盖等道路附属设施缺损时，养护、维修责任单位应当立即补缺或者采取安全措施。
第二十五条 养护、维修作业现场必须设置明显标志和采取安全措施，保障行人、行车安全。
第二十六条 城市道路维修车作业时，在保证交通安全的情况下，不受行驶日期、行驶路线、行驶方向的限制。

第四章 路政管理
第二十七条 城市道路范围内禁止下列行为：
（一）擅自占用道路、挖掘道路、修筑出入口、搭建临时性建筑物或者构筑物、明火作业、设置路障；
（二）车辆载物拖刮路面，履带车、铁轮车直接在道路上行驶以及拌合混凝土等有损道路的各种作业；
（三）占用道路安放空调散热器、放置装饰物品、堆放超过道路限载的重物；
（四）建设永久性建筑物或者构筑物，沿路建筑物向外开门、窗占用道路；
（五）机动车在非指定道路试刹车和停放，在人行道上行驶和停放，但摩托车在人行道指定范围内停放除外；
（六）堵塞下水道等造成浸泡道路；
（七）偷盗、收购、挪动、毁损窨井盖等道路附属设施；
（八）损害、侵占道路的其他行为。
第二十八条 城市桥梁范围内禁止下列行为：
（一）占用桥面，在桥面停放车辆、试刹车、设摊；
（二）擅自在桥梁范围内设置广告牌、悬挂物，以及占用桥孔、明火作业；
（三）履带车、铁轮车直接上桥行驶，超重车辆擅自上桥行驶，利用桥梁设施进行牵拉、吊装等施工作业；
（四）在桥梁上架设压力在每平方厘米4公斤以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；
（五）搭建妨碍桥梁使用和养护、维修以及景观的建筑物或者构筑物；
（六）损害、侵占桥梁的其他行为。
第二十九条 任何单位和个人不得擅自占用城市道路。禁止任何单位和个人占用城市交通干道。
因特殊情况确需临时占用城市道路的，必须向市政工程管理部门和公安交通管理部门提出申请，经审批同意后，向市政工程管理部门缴纳临时占路费、占路保证金。公安交通管理部门凭双方批准文件和收费凭据核发临时占用道路许可证。
市政工程管理部门与公安交通管理部门在审批临时占用城市道路时，应当根据各自的职责严格遵循前款规定的程序办理审批手续。
临时占路费上缴市人民政府，用于城市道路的养护、维修和管理。
第三十条 临时占用城市道路的期限不得超过三个月。
经批准临时占用城市道路的，应当按照核定的范围、期限占用。期满后，应当恢复城市道路的原状，损坏的应当修复赔偿；需要继续占用的，应当按照规定办理延期审批手续，延期占路费累进收取。
临时占用城市道路不得损坏绿地、行道树和市政、公用、交通等设施。
市政工程管理部门和公安交通管理部门根据城市建设或者交通管理的特殊需要，对临时占用城市道路的，可以共同作出缩小占用面积、缩短占用时间或者停止占用的决定。
市政公用设施施工占用城市道路的，不视作临时占路；超过核定期限的，视同临时占路。
第三十一条 不得占用城市道路设置菜场；严格控制占用城市道路设置集贸市场、停车场。
对特殊需要占用城市道路设置集贸市场和停车场的，按照本条例第二十九条、第三十条规定执行。
第三十二条 煤气、自来水、雨水、污水、供热、广播、电信、电力、消防等管线单位，必须在每年三月底前，把当年管线掘路施工计划报市建设委员会统一安排。
违反前款规定的，市政工程管理部门不得批准掘路。
第三十三条 因特殊情况需要挖掘城市道路的，除按照规定办理有关手续外，必须向市政工程管理部门提出申请，缴纳城市道路掘路修复费，取得掘路执照，方可按照规定挖掘。市政工程管理部门应当在接到书面申请次日起三日内给予答复。
地下管线发生故障需要紧急抢修挖掘城市道路的，抢修单位应当立即通知市政工程管理部门和公安交通管理部门，并且在二十四小时以内补办紧急掘路手续。
新建、扩建、改建的城市道路竣工后五年内或者大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘。因特殊情况需要挖掘的，须经市人民政府批准，并且按照提前挖掘时间加收一至五倍掘路修复费。
第三十四条 挖掘城市道路应当在核定的施工范围、施工期限内进行。施工期间，必须设置明显标志和采取安全措施。施工完毕，应当按照规定回土夯实，清除余土剩物，并且及时通知市政工程管理部门。
市政工程管理部门应当在接到通知次日起按照横向掘路三日内、纵向掘路（二百平方米以内）七日内完成初修。
第三十五条 占用城市道路、桥梁设置或者迁移交通标杆、邮筒、废物箱、电话亭等社会公益设施的，应当征得市政工程管理部门同意。
占用城市道路、桥梁设置广告牌、招贴牌的，应当报经市政工程管理部门同意，并且支付广告场地费。
拆除上述设施时，应当恢复城市道路、桥梁原状。
城市道路、桥梁扩建、改建时，设置单位应当及时拆除、迁移上述设施。
第三十六条 公共汽车、电车、专线客运车以及其他固定线路的客运车辆的站点设置或者移位，应当征得市政工程管理部门和公安交通管理部门同意。加固城市道路的费用由设置单位承担。
第三十七条 车辆或者车辆载运的物件超过城市道路、桥梁限载或者通行条件而确需通行的，应当事先报经市政工程管理部门批准。因采取加固措施所需要的费用，由车辆所属单位或者个人承担。
第三十八条 各类建设工程可能损坏城市道路、桥梁的，建设单位或者施工单位应当在开工前与市政工程管理部门签订保护协议。
第三十九条 依附城市桥梁架设管线的，应当向市政工程管理部门提出申请，经批准后方可架设，并且定期检查，确保安全。
城市桥梁改建、扩建时，管线单位应当及时拆除、迁移管线。
第四十条 城市桥梁损坏影响通行安全时，市政工程管理部门应当通知公安交通管理部门，并且立即设立危桥警告牌；严重影响通行安全时，市政工程管理部门应当采取封桥措施，公安交通管理部门应当予以配合。
确需封路、封桥进行养护维修时，市市政工程管理部门和市公安部门应当联合发布封路、封桥通告，并且登报。
第四十一条 在城市桥梁安全保护区域内从事河道疏浚、河道挖掘、建筑打桩、地下管道顶进、爆破等作业的，应当制定安全保护措施，经市政工程管理部门同意后，方可施工。
第四十二条 桥孔由市政工程管理部门或者产权单位按照规定用途使用和管理。
第四十三条 损坏城市道路、桥梁的，其赔偿费由市政工程管理部门按照市政工程定额和实际损坏情况核定。
地下管线泄漏、爆裂等事故损坏城市道路、桥梁的，由地下管线产权单位先行承担修复责任；地下管线产权单位由此造成的损失，可以向肇事者追偿。

第五章 法律责任
第四十四条 违反本条例第十五条的，由市或者区、县市政工程管理部门责令其停止设计或者施工，限期改正，并且可处以三万元以下的罚款；已经取得设计、施工资质证书，情节严重的，提请原发证机关吊销其设计、施工资质证书。
第四十五条 违反本条例第十八条第一款规定，擅自使用未经验收或者验收不合格的城市道路、桥梁的，由市或者区、县市政工程管理部门责令其限期改正，给予警告，并且可处以工程造价百分之二以下的罚款。
第四十六条 违反本条例第二十二条第二款、第二十三条第一款的，由市或者区、县市政工程管理部门责令其限期改正，给予警告。
第四十七条 违反本条例第二十四条第二款、第二十五条、第二十七条、第二十八条的，由路政管理机构责令其限期改正或者承担代为清除费用，赔偿修复费，并且可以按照下列规定处以罚款：
（一）情节轻微的，处以五十元以上五百元以下的罚款；
（二）情节一般的，处以五百元以上五千元以下的罚款；
（三）情节严重的，处以五千元以上二万元以下的罚款。
第四十八条 违反本条例第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条的，由路政管理机构责令其限期改正或者承担代为清除费用，赔偿修复费，并且可以按照下列规定处以罚款：
（一）占用城市交通干道的，处以五千元以上二万元以下的罚款；
（二）超面积、超期限占用城市道路的，对超过部分处以每平方米每日二十元至二百元，但最高不超过二万元的罚款；
（三）超面积、超期限挖掘城市道路的，对超过部分处以修复费一至三倍，但最高不超过二万元的罚款；
（四）造成城市道路损坏的，处以修复费三至五倍，但最高不超过二万元的罚款。
违法、无权、越权审批占用、挖掘城市道路的，其批准文件无效；非法收入应当没收；造成损坏的，应当赔偿；对审批单位的主管人员和有关责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分或者经济处罚。
第四十九条 违反本条例第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十九条、第四十一条的，由路政管理机构责令其限期改正或者承担代为清除费用，赔偿修复费，并且可以按照下列规定处以罚款：
（一）未造成城市道路、桥梁损坏的，处以五百元以上五千元以下的罚款；
（二）造成城市道路、桥梁损坏的，处以五千元以上二万元以下或者修复费三至五倍的罚款。
第五十条 故意损坏城市道路、桥梁，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第五十一条 对无正当理由逾期缴纳临时占路费、掘路修复费的，市政工程管理部门应当按日加收千分之五的滞纳金。
第五十二条 阻碍市政工程管理人员和路政管理人员执行公务的，应当给予教育；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第五十三条 市政工程管理人员、公安交通管理人员以及路政管理人员违反本条例，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第五十四条 对当事人作出行政处罚，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。
第五十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定书之日起三个月内，直
接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十六条 市市政工程管理部门可以纠正或者撤销区、县市政工程管理部门违反本条例的决定。

第六章 附 则
第五十七条 本条例下列用语的含义：
城市道路，是指市区和城镇范围内（除公路外），以车辆、行人通行为主要功能的通道。包括车行道、人行道、路肩、边坡、边沟、广场、道路附属设施和按照城市道路规划红线让出的用地等；城市道路的附属设施包括路名牌、人行护栏、车行隔离栏、导向岛、安全岛、绿地、行道树
、窨井盖等。
城市桥梁，是指市区和城镇范围内架设在水上或者陆上，连接城市道路，供车辆、行人通行的构筑物。包括跨越江河的桥梁、隧道、车行立交桥、人行天桥、人行地道、高架道路、涵洞、桥梁附属设施和按照城市桥梁规划红线让出的用地等；城市桥梁的附属设施包括桥孔、挡土墙、桥
栏杆、人行扶梯、桥名牌、限载牌、收费亭等。
城市桥梁安全保护区域，是指桥梁垂直投影面两侧各十米至各六十米范围内的水域或者陆域。
第五十八条 城市道路、桥梁通行费、临时占路费、掘路修复费、广告场地费等各项收费标准和收取办法，由市人民政府制定。
第五十九条 本市工厂、港口、铁路站场、机场内部的专用道路、桥梁，由产权单位负责养护、维修和管理。
第六十条 市人民政府可以根据本条例制定实施细则。
第六十一条 本条例应用问题由市市政工程管理部门负责解释。
第六十二条 本条例自1995年1月1日起施行。



1994年8月25日