农村土地承包合同违约责任研究
　　　　　　　
冯兴吾　　阮祥龙


内容摘要：农村土地承包合同是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的基础。农村土地承包合同的特征表现为主体特定性、客体特殊性、期限长期性等。合同当事人必须履行一定的义务，有权依法要求侵害人承担违约责任。

关键词：土地承包合同　违约　责任

　　农村土地承包合同是指农村集体经济组织的成员或农村集体经济组织以外的人与其集体经济组织之间签订的承包农村土地，并交付一定收益的协议。农村土地承包合同主要包括发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；承包期限和起止日期；承包土地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任等。农村土地承包合同包括书面合同、口头合同、任务下达书，以及其他能够证明承包经营关系的事实和文件。
　　一、农村土地承包合同的法律特征
　　1、农村土地承包合同主体具有特定性
　　农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，包括村内各农村集体经济组织或者村民小组、村经济组织或者村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织等。非农村集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第12条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包；国家所有依法给农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。
　　农村土地承包合同的承包人一般是农村集体的成员，其中包括本村集体经济组织的成员，也包括其他村集体的成员，或者是本村与他村集体的成员的联合。在有些情况下，承包人也可以是非农村集体的成员。
　　从承包人的组成看，包括个人家庭承包、合伙承包、集体承包等。家庭承包的承包方应是本集体经济组织的成员。不宜家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，并应当签订承包合同。但是，以招标、拍卖、公开协商承包农村土地，本集体经济组织在同等条件下有优先承包权。
　　2、农村土地承包合同客体的特殊性
　　农村土地承包合同的客体是集体所有或国家所有依法由集体使用的农村土地的使用权。《农村土地承包法》第2条规定的农民集体所有和国家所有依法由农村集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地是农村土地使用权的载体。
　　3、农村土地承包合同的期限具有长期性
　　土地是一种可以永续利用的生产资料。经营者只有拥有长期稳定而有保障的土地使用权，才有增加投入、用心养护、改善地力的积极性，从而提高土地生产力。由于农村土地承包合同的客体为农村土地，而农村土地的生产、开发周期都很长，故合同的期限一般也较长。短的几年，长的十几年，甚至几十年，《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十至五十年；林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可延长。”
　　4、承包人依法取得的承包经营权受法律保护
　　承包人对承包的财产享有占有、使用、收益和一定范围内的处分权。《中华人民共和国民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”。第81条第3款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、沙滩、水面的承包经营权，受法律保护。”《农村土地承包法》第4条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”
　　二、农村土地承包合同当事人的义务
　　1、发包方的义务
　　⑴、维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同
　　承包方通过家庭承包取得的土地承包经营权，是承包方依法享有的一项独立的权利，受到国家法律的保护。包括发包方在内的任何组织和个人不得侵犯承包方的土地承包经营权，不仅如此发包方还有义务维护承包方的土地承包经营权，不得非法解除、变更土地承包合同。
　　⑵、尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动
　　承包方依法享有土地承包经营权，有权依法自主组织生产经营活动，不受其他组织和个人的干涉。这是实行家庭承包制的一个重要内容，克服了过去“吃大锅饭”、“大集体”的弊端，极大地调动了广大农民的生产积极性。因此，发包方有义务尊重承包方的生产经营自主权，承包方依法开展正常的生产、经营活动，发包方不得干涉。
　　⑶、依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务
　　集体经济组织或村民委员会具有一定的经济实力，而且，作为发包方有权依照法律规定和承包合同规定向承包方收取承包费。与此相对应，发包方也有义务依照承包合同的规定，为承包方提供生产、技术、信息等服务。如向承包方提供机械耕作、排灌、植保、良种、生产资料供应、农产品运销等方面的服务。根据各地的实际情况和服务内容的差别，发包方也可以收取适当的费用，这样做既为承包方提供了服务，又壮大了集体经济实力。
　　⑷、执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设
　　土地利用总体规划是土地利用的基本依据，发包方在发包土地、依法调整承包地的过程中，必须认真执行县、乡（镇）土地利用总体规划，不得违反规划占用耕地或者开发利用其他土地资源。作为农业基础设施的乡村机耕道路、机井和灌溉排水等工程建设，通常涉及本集体经济组织全体成员的共同利用，而且依靠个别承包户的力量又很难完成，必须由发包方统一组织进行。
　　⑸、法律、行政法规规定的其他义务
　　例如《农村土地承包法》第63条的规定，发包方在承包过程中不得违反规定预留机动地或者增加机动地的面积，预留的机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。又如，按照《农民承担费用和劳务管理条例》的有关规定，“三提五统”的收取和管理，应当接受本集体经济组织成员的监督；不得通过承包合同向承包方收取法律、法规规定以外的费用等。
　　2、承包方的义务
　　⑴、维护土地的农业用途，不得用于非农建设
　　我国是一个土地资源匮乏的国家，人多地少是我们的基本国情，必须十分珍惜和合理利用土地。为此，国家建立了严格的耕地和基本农田保护制度，严格控制农用地转为非农用地，对耕地实行特种保护，以确保国家的粮食安全。承包地是用于农业的土地，承包方必须维持承包地的农业用途，不得擅自将承包地用于非农业建设。
　　⑵、依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害
　　该项义务要求承包方在承包经营的过程中，应当保护承包地的土地生态及其环境的良好性能和质量。在利用土地、提高土地生产能力的同时，注意采取相应的措施，保护土地的质量和生态环境，防止水土流失和盐渍化等，保护和提高地力。
　　⑶、法律、行政法规规定的其他义务
　　按照《土地承包法》第17条第3项的规定，法律、行政法规可以规定承包方承担其他义务。地方性法规、规章及其他规范性文件无权给承包方设定新的义务。
　　三、农村土地承包合同的违约责任
　　1、发包方的主要违约形式及责任
　　⑴、干涉承包方依法享有的生产经营自主权
　　承包方依照《农村土地承包法》第16条第1项的规定，依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，这就是承包方的生产经营自主权的基本内容。目前，在一些地方，不尊重农民生产经营自主权的问题还比较突出。有的发包方为了完成上级布置的任务，建样板田、示范基地等，不顾承包农民的意愿，强迫他们种植某种作物；有的发包方为了发展农业产业化、实行规模经营等，强迫承包方统一耕种某种作物；有的发包方假借统一管理等名目，强迫承包方购买指定或代销的种子等农业生产资料。承包方如不同意，有的发包方即采取不正当手段强制推行，甚至砍毁承包方已经耕种的作物。当承包方按照发包方的强制要求耕种，产品出现卖难、减产等问题时，发包方又不予解决或者无力解决，给承包方造成损失。农民意见很大，有的还造成了社会问题。因此，本文特别强调，发包方要尊重承包方的生产经营自主权，在推行农业产业化、规模经营的过程中，要充分尊重农民的意愿，让农民真正看到实惠，决不能非法干涉承包方依法享有的生产经营自主权。对上述违约行为，发包方应当承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失的民事责任。
　　⑵、发包方非法变更、解除合同
　　承包合同依法成立后即具有法律效力，双方当事人必须认真履行，任何一方均不得擅自变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第26条和第27条的规定，家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地，这是该法赋予农民长期而有保障的土地使用权的核心内容。同时发包方不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。当前，有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自主权，习惯用计划经济的思想和行政干预的手段指导农业生产，强制收回承包地。农民如不接受，发包方便通过不正当手段操纵村民会议或者村民代表会议，达到少数服从多数产生有关决议，强迫农民违背自己的真实意愿，放弃或者变更其土地承包经营权。此外，发包方不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，也不得将承包地收回抵顶欠款。有上述行为之一的，根据《农村土地承包法》第54条的规定，发包方应承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
　　⑶、强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权
　　土地承包经营权的流转，是在坚持以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度的条件下，以市场的方式配置农用地资源，促进农村富余劳动力转移，提高农业生产效率的一个好办法。但是，土地承包经营权的流转必须是在尊重农民的意愿的基础上，由承包方自愿进行。《农村土地承包法》第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。承包方在进行土地承包经营权的流转时，除以转让方式流转须经发包方同意外，其他流转的方式，发包方一律无权干涉。但是，目前在一些地方的农业结构调整和产业化发展过程中，发包方以结构调整和发展农业产业化为借口，以各种手段强迫承包方将承包地进行流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”。这些行为都是严重地侵害了承包方的土地承包经营权的违法行为。
　　男女平等，是宪法的原则。《农村土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。”第30条又对妇女结婚、离婚、丧偶时处理承包地问题的原则作了规定。但是，实践中，剥夺、侵害妇女土地承包经营权的行为也经常发生，其表现形式很多，有的是妇女出嫁时，不论何种情况一律收回其承包地，有的是在承包时不能做到男女平等，有的是非法剥夺妇女的继承权等。
　　对上述侵权行为，根据《农村土地承包法》第54条的规定，发包方应承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任。
国务院办公厅


国务院办公厅关于印发促进民航业发展重点工作分工方案的通知

国办函〔2013〕4号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
　　《促进民航业发展重点工作分工方案》（以下简称《分工方案》）已经国务院同意，现印发给你们，请认真落实。
　　有关部门要认真贯彻落实《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）精神，按照《分工方案》将涉及本部门的工作进一步分解和细化，抓紧制定具体落实措施。同一项工作涉及多个部门的，牵头部门要加强协调，部门间要主动密切协作。发展改革委、民航局要认真做好统筹协调、督促检查工作。
　　各省、自治区、直辖市人民政府要积极发挥主体作用，加强与有关部门的沟通衔接，加快推进各项工作。工作落实中的重大问题及时向国务院报告。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年1月14日



促进民航业发展重点工作分工方案

　　一、加强机场规划和建设
　　1.抓紧完善机场布局，加大建设力度。整合机场资源，加强珠三角、长三角和京津冀等都市密集地区机场功能互补。新建支线机场，应统筹考虑国防建设和发展通用航空的需要，同时结合实际加快提升既有机场容量。（发展改革委、民航局、国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部、质检总局、空管委办公室。列第一位者为牵头部门或单位，其他有关部门按职责分工负责，下同）
　　2.按照建设综合交通运输体系的原则，确保机场与其他交通运输方式的有效衔接。大型机场应规划建设一体化综合交通枢纽。注重机场配套设施规划与建设，配套完善旅客服务、航空货运集散、油料供应等基础设施。（发展改革委、民航局、交通运输部、铁道部、住房城乡建设部、国土资源部、邮政局）
　　3.着力把北京、上海、广州机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽，培育昆明、乌鲁木齐等门户机场，增强沈阳、杭州、郑州、武汉、长沙、成都、重庆、西安等大型机场的区域性枢纽功能。（民航局、公安部、海关总署、质检总局、发展改革委、空管委办公室）
　　二、科学规划安排国内航线网络
　　4.构建以国际枢纽机场和国内干线机场为骨干，支线和通勤机场为补充的国内航空网络。重点构建年旅客吞吐量1000万人次以上机场间的空中快线网络。加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率。（民航局）
　　5.以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点，采用满足安全要求的经济适用航空器，实施“基本航空服务计划”。（民航局、发展改革委、财政部）
　　6.优化内地与港澳之间的航线网络，增加海峡两岸航线航班和通航点。（民航局、港澳办、台办）
　　7.完善货运航线网络，推广应用物联网技术，按照现代物流要求加快航空货运发展，积极开展多式联运。（民航局、工业和信息化部、交通运输部、铁道部、财政部、邮政局）
　　三、大力发展通用航空
　　8.巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点。（民航局、农业部、林业局、卫生部、交通运输部、科技部、财政部、海洋局）
　　9.推动通用航空企业创立发展，通过树立示范性企业鼓励探索经营模式，创新经营机制，提高管理水平。（民航局、发展改革委）
　　10.坚持推进通用航空综合改革试点，加强通用航空基础设施建设，完善通用航空法规标准体系，改进通用航空监管，创造有利于通用航空发展的良好环境。（民航局、发展改革委、法制办、空管委办公室）
　　四、努力增强国际航空竞争力
　　11.适应国家对外开放和国际航空运输发展的新趋势，按照合作共赢的原则，统筹研究国际航空运输开放政策。（民航局）
　　12.鼓励国内有实力的客、货运航空企业打牢发展基础，提升管理水平，开拓国际市场，增强国际竞争能力，成为能够提供全球化服务的国际航空公司。（民航局、国资委、公安部、海关总署、财政部、质检总局）
　　13.完善国际航线设置，重点开辟和发展中远程国际航线，加密欧美地区航线航班，增设连接南美、非洲的国际航线。巩固与周边国家的航空运输联系，推进与东盟国家航空一体化进程。加强国际航空交流与合作，积极参与国际民航标准的制定。（民航局）
　　五、持续提升运输服务质量
　　14.要按照科学调度、保障有力的要求，努力提高航班正常率。建立面向公众的航班延误预报和通报制度，完善大面积航班延误预警和应急机制，规范航班延误后的服务工作。（民航局、公安部）
　　15.推广信息化技术，优化运行流程，提升设备能力，保证行李运输品质。（民航局、工业和信息化部）
　　16.完善服务质量标准体系和实施方法，简化乘机手续，创新服务产品，打造特色品牌，提高消费者满意度。（民航局、海关总署、质检总局、公安部）
　　六、着力提高航空安全水平
　　17.牢固树立持续安全理念，完善安全法规、制度体系，建立健全安全生产长效机制。坚持和完善安全生产责任制度，严格落实生产运营单位安全主体责任。推行安全隐患挂牌督办制度和安全问责制度，实行更加严格的安全考核和责任追究。（民航局、安全监管总局）
　　18.加强专业技术人员资质管理，严把飞行、空管、维修、签派、安检等关键岗位人员资质关。（民航局、人力资源社会保障部）
　　19.加大安全投入，加强安全生产信息化建设，积极推广应用安全运行管理新技术、新设备。（民航局、财政部、安全监管总局、工业和信息化部）
　　20.加强应急救援体系建设，完善重大突发事件应急预案。（民航局、安全监管总局、公安部）
　　七、加快建设现代空管系统
　　21.调整完善航路网络布局，建设国内大容量空中通道，推进繁忙航路的平行航路划设，优化繁忙地区航路航线结构和机场终端区空域结构，增加繁忙机场进离场航线，在海洋地区增辟飞越国际航路。优化整合空管区划，合理规划建设高空管制区。（空管委办公室、发展改革委、民航局）
　　22.完善民航空管管理体制与运行机制。（民航局、中央编办）
　　23.大力推广新一代空管系统，加强空管通信、导航、监视能力及气象、情报服务能力建设，提升设备运行管理水平。（民航局、工业和信息化部、科技部、气象局）
　　八、切实打造绿色低碳航空
　　24.实行航路航线截弯取直，提高临时航线使用效率，优化地面运行组织，减少无效飞行和等待时间。（民航局、空管委办公室、发展改革委）
　　25.鼓励航空公司引进节能环保机型，淘汰高耗能老旧飞机。推动飞机节油改造，推进生物燃油研究和应用。（民航局、发展改革委、财政部、商务部、能源局）
　　26.制定应对全球气候变化对航空影响的对策措施。（民航局、发展改革委、财政部、外交部、环境保护部）
　　27.制定实施绿色机场建设标准，推动节能环保材料和新能源的应用，实施合同能源管理。（发展改革委、民航局、工业和信息化部、环境保护部、财政部）
　　28.建立大型机场噪音监测系统，加强航空垃圾无害化处理设施建设。（环境保护部、民航局）
　　九、积极支持国产民机制造
　　29.鼓励民航业与航空工业形成科研联动机制，加强适航审定和航空器运行评审能力建设，健全适航审定组织体系。积极拓展中美、中欧等双边适航范围，提高适航审定国际合作水平。（民航局、工业和信息化部、外交部）
　　30.积极为大飞机战略服务，鼓励国内支线飞机、通用飞机的研发和应用。（工业和信息化部、发展改革委、财政部、科技部、商务部、民航局）
　　31.引导飞机、发动机和机载设备等国产化，形成与我国民航业发展相适应的国产民航产品制造体系，建立健全售后服务和运行支持技术体系。（工业和信息化部）
　　十、大力推动航空经济发展
　　32.通过民航业科学发展促进产业结构调整升级，带动区域经济发展。鼓励各地区结合自身条件和特点，研究发展航空客货运输、通用航空、航空制造与维修、航空金融、航空旅游、航空物流和依托航空运输的高附加值产品制造业，打造航空经济产业链。（各省、自治区、直辖市人民政府，民航局、发展改革委、工业和信息化部、交通运输部、商务部、人民银行、银监会、旅游局）
　　33.选择部分地区开展航空经济示范区试点，加快形成珠三角、长三角、京津冀临空产业集聚区。（发展改革委、商务部、民航局）
　　十一、加强立法和规划
　　34.健全空域管理相关法律法规，推动修订《中华人民共和国民用航空法》。加强航空安全、空中交通、适航审定、通用航空等方面的立法工作，建立比较完备的民航法规和标准体系。（民航局、法制办、空管委办公室）
　　35.编制全国空域规划和通用航空产业规划。（民航局、发展改革委、空管委办公室）
　　36.完善《全国民用机场布局规划》。（发展改革委、民航局）
　　37.各地区编制本地民航发展规划，要做好与当地经济社会发展、土地利用、城乡建设等规划的衔接。（民航局、发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部）
　　十二、加大空域管理改革力度
　　38.以充分开发和有效利用空域资源为宗旨，加快改革步伐，营造适应航空运输、通用航空和军事航空和谐发展的空域管理环境，统筹军民航空域需求，加快推进空域管理方式的转变。加强军民航协调，完善空域动态灵活使用机制。科学划分空域类别，实施分类管理。（空管委办公室、发展改革委、民航局）
　　39.做好推进低空空域管理改革的配套工作，在低空空域管理领域建立起科学的基础理论、法规标准、运行管理和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理改革发展特点的组织模式、制度安排和运行方式。（空管委办公室、发展改革委、科技部、民航局）
　　十三、完善管理体制机制
　　40.适应民航业发展要求，理顺民航业管理体制机制，强化民航系统各地区管理机构建设。（民航局、中央编办）
　　41.加强民航业主管部门对民航企业的行业管理力度，完善国有大型航空运输企业考核体系，引导企业更加注重航空运输的社会效益。（民航局、国资委）
　　42.完善航空安保体制机制，加强行业主管部门与地方政府的沟通协调，确保空防安全。（民航局、公安部）
　　43.全面贯彻《民用机场管理条例》，深化机场管理体制改革，进一步明确地方政府在机场发展中的主体责任和相关职能。发挥市场对资源配置的基础性作用，逐步推进民航运输价格改革，健全价格形成机制。完善民航机场和空管收费政策。（发展改革委、民航局）
　　44.加快航油、航材、航信等服务保障领域的市场开放，鼓励和引导外资、民营资本投资民航业。（民航局、商务部、发展改革委）
　　十四、强化科教和人才支撑
　　45.将民航科技创新纳入国家科技计划体系，建立相应的国家级民航重点实验室。加强空管核心技术、适航审定、航行新技术的研发和推广，推动北斗卫星系统在民航领域的应用。（科技部、工业和信息化部、民航局、空管委办公室）
　　46.加快航空运输系统核心信息平台的升级换代，保障基础信息网络和重要信息系统安全，增强民航装备国产化的实验验证能力。（工业和信息化部、科技部）
　　47.实施重大人才工程，加大飞行、机务、空管等紧缺专业人才培养力度。强化民航院校行业特色，鼓励有条件的非民航直属院校和教育机构培养民航专业人才。（民航局、教育部）
　　48.对民航行政机构专业技术人员薪酬待遇等实行倾斜政策，稳定民航专业人才队伍。（人力资源社会保障部、财政部、民航局）
　　十五、完善财税扶持政策
　　49.加大对民航建设和发展的投入，中央财政继续重点支持中西部支线机场建设与运营。（发展改革委、财政部、民航局）
　　50.加强民航发展基金的征收和使用，优化基金支出结构。（财政部、民航局、发展改革委）
　　51.完善应急救援和重大专项任务的行政征用制度。（民航局）
　　52.实行燃油附加与航油价格的联动机制。（发展改革委）
　　53.保障机场及其综合枢纽建设发展用地。（各省、自治区、直辖市人民政府，国土资源部、住房城乡建设部、环境保护部）
　　54.按规定实行相应的税收减免政策，支持符合条件的临空经济区按程序申请设立综合保税区等海关特殊监管区域，按规定实行相应的税收政策。继续在规定范围内给予部分飞机、发动机、航空器材等进口税收优惠。（财政部、税务总局、海关总署、工业和信息化部、质检总局、民航局）
　　十六、改善金融服务
　　55.研究设立主体多元化的民航股权投资（基金）企业。（民航局、证监会、工商总局、商务部、发展改革委）
　　56.完善民航企业融资担保等信用增强体系，鼓励各类融资性担保机构为民航基础设施建设项目提供担保。稳步推进国内航空公司飞机第三者战争责任险商业化进程。（银监会、民航局、保监会、人民银行、商务部、财政部）