北京市森林防火办法
北京市人民政府
北京市人民政府令
第238号
《北京市森林防火办法》已经2011年9月20日市人民政府第103次常务会议审议通过，现予公布，自2011年11月1日起施行。
市长 郭金龙
二〇一一年九月二十九日
第一条 为了有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，根据《森林防火条例》等法律法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本市行政区域内森林火灾的预防和扑救，应当遵守《森林防火条例》(以下简称《条例》)和本办法。
第三条 森林防火工作实行预防为主、积极消灭的方针。
各级人民政府、有关部门、新闻媒体应当组织和开展经常性的森林防火宣传，普及森林防火法律法规和安全避险知识，提高全社会森林防火意识。
每年11月为森林防火宣传月。
第四条 森林防火工作实行市、区县、乡镇人民政府行政首长负责制。街道办事处按照本级人民政府的要求承担森林防火工作。
市、区县、乡镇人民政府设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域内的森林防火工作。
第五条 市和区县园林绿化行政部门负责本行政区域内森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。
发展改革、财政、公安等部门按照职责分工，负责森林防火有关工作。
第六条 森林、林木、林地及其林缘外侧一定范围内划分为三级防火区：
一级防火区是指自然保护区、风景游览区、特种用途林地和千亩以上的有林地；
二级防火区是指一级防火区以外的成片有林地；
三级防火区是指护路林、护岸林、宜林地和农田林网。
防火区的具体范围由区县人民政府划定、公布，并设置醒目的标识。
一级防火区为森林高火险区。
第七条 禁止在防火区吸烟、燃放烟花爆竹、施放孔明灯等可能引发森林火灾的行为。
第八条 在一级防火区依法设立企事业单位、开发旅游项目的，应当按照本市森林防火设施建设规范建设或者配备森林防火设施设备。本市森林防火设施建设规范由市园林绿化行政部门组织有关部门制定，并向社会公布。
企事业单位、旅游项目开办者应当在企事业单位设立或者旅游项目开办至少30日前告知所在地区县园林绿化行政部门，园林绿化行政部门应当对其预防森林火灾提供指导和服务。
第九条 每年11月1日至次年5月31日为森林防火期。其中，每年1月1日至4月15日为森林高火险期。
区县人民政府可以根据实际情况，将本行政区域内的森林防火期或者森林高火险期提前或者延后，并向社会公布。
第十条 森林防火期内，经市人民政府批准，园林绿化行政部门可以在一、二级防火区入口处设立临时性的森林防火检查站，开展森林防火宣传，对进入防火区的车辆和人员进行森林防火检查。
第十一条 森林防火期内，未经批准不得在防火区野外用火。
因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况确需在防火区野外用火的，用火单位或者个人应当持用火方案和防火方案，经所在地区县园林绿化行政部门审核后，报本级人民政府批准。审核、批准的时限不得超过5个工作日。
需要在防火区进行实弹演习、爆破等活动的，相关单位或者个人应当持活动方案和防火方案，报市园林绿化行政部门批准。市园林绿化行政部门应当在20个工作日内作出决定。
第十二条 森林高火险期内，在森林高火险区严禁一切野外用火。
第十三条 森林、林木、林地的经营管理者，在其经营管理范围内承担森林防火责任。
森林、林木、林地的经营管理者应当制定森林防火方案，设置防火宣传牌、防火标识，营建防火隔离带，配备专职或者兼职护林员、防火设施设备及必要的交通、通讯工具，开展经常性的森林火灾隐患排查，组织和参加扑救森林火灾应急演练，落实森林防火责任。
任何单位和个人不得损坏或者擅自移动、拆除森林防火设施设备、标识。
第十四条 森林防火期外，在森林、林木、林地开展生产性野外用火的，应当经森林、林木、林地的经营管理者同意。
森林防火期外，森林、林木、林地的经营管理者允许有关人员在其经营管理范围内开展野炊、烧烤等活动需要野外用火的，应当划定活动区域，设置醒目的用火界限，公示野外用火要求和注意事项，配备森林防火设备，确保用火安全。
森林、林木、林地的经营管理者应当加强对用火行为的监督检查，预防森林火灾。
第十五条 森林、林木、林地的经营管理者配备的专职或者兼职护林员和本市设立的生态林管护员，负责巡视、管理野外用火，及时报告火情，协助有关机关调查森林火灾案件。
区县园林绿化行政部门应当建立健全管理机构，明确生态林管护员的防火责任区域，完善生态林管护员的培训、考核和奖惩等制度，加强对生态林管护员的管理。
第十六条 无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的监护人，应当依法履行对被监护人的监护义务，防止因被监护人的不当用火引发森林火灾。
第十七条 市、区县、乡镇人民政府，国有有林企业、事业单位应当根据实际需要，成立专业森林消防队。
专业森林消防队按照总队、大队、中队的建制设立。具体设立按照本市专业森林消防队建设标准执行。
第十八条 任何单位和个人发现森林火灾，应当立即报警。相关单位和个人不得阻碍报警。报警属实的，森林防火指挥机构应当对报警人给予奖励。
第十九条 森林防火指挥机构接到森林火灾报警后，应当立即按照规定启动森林火灾应急预案。应急预案由市和区县园林绿化行政部门按照有关规定编制，报本级人民政府批准。
第二十条 森林防火指挥机构按照森林火灾应急预案，统一组织和指挥森林火灾的扑救。
森林火灾主要由专业森林消防队扑救。专业森林消防队扑救森林火灾不得收取费用。
第二十一条 森林防火专用车辆执行扑救森林火灾任务时，在确保安全的前提下，不受行驶速度、路线、方向和指挥信号的限制，其他车辆和行人应当让行。
第二十二条 森林火灾扑灭后，专业森林消防队应当将火场交给火灾发生地的乡镇人民政府，在办理交接手续后，方可撤离。
火灾发生地的乡镇人民政府应当组织人员对火灾现场进行清理，看守火场，经区县森林防火指挥机构验收合格后，方可撤出看守人员。
第二十三条 对因扑救森林火灾负伤、致残或者死亡的人员，按照国家和本市有关规定给予医疗、抚恤。
组建专业森林消防队的市、区县、乡镇人民政府和市园林绿化行政部门，应当分别为专业森林消防队员和从事森林防火的森林公安民警投保人身意外伤害保险，所需经费纳入本级部门预算。
鼓励组建专业森林消防队的国有有林企业、事业单位为专业森林消防队员投保人身意外伤害保险。
第二十四条 森林火灾造成森林、林木等森林资源损失的，损失鉴定由市园林绿化行政部门认定的林业调查设计机构承担。
第二十五条 各级人民政府及其森林防火指挥机构、园林绿化行政部门或者其他有关部门及其工作人员违反《条例》和本办法，违法履行、不履行或者不当履行行政职责的，按照国家和本市有关规定给予行政问责和行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 违反本办法第七条规定，有在防火区吸烟、燃放烟花爆竹、施放孔明灯等可能引发森林火灾行为的，由区县园林绿化行政部门责令改正，给予警告，可处100元以上1000元以下罚款；法律法规规章另有规定的，按照其规定执行。
第二十七条 违反本办法第八条第一款规定，企事业单位、旅游项目开办者未按照本市森林防火设施建设规范建设或者配备森林防火设施设备的，由区县园林绿化行政部门责令限期改正；逾期不改的，可处1万元以上10万元以下罚款。
第二十八条 违反本办法第十三条第三款规定，损坏或者擅自移动、拆除森林防火设施设备、标识的，由区县园林绿化行政部门责令限期改正，可处500元以上5000元以下罚款。
第二十九条 违反本办法第十四条规定，不接受森林、林木、林地的经营管理者对用火的管理、要求和检查，引起森林火灾的，由区县园林绿化行政部门处1000元以上1万元以下罚款。
第三十条 违反本办法规定，引起森林火灾，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，除依照本办法的规定承担行政责任外，还应当依法承担民事责任。
第三十一条 单位和个人违反本办法规定，《条例》规定有法律责任的，按照其规定执行。
第三十二条 本办法自2011年11月1日起施行。1989年10月24日北京市人民政府第29号令发布、根据2002年2月11日北京市人民政府第92号令修改的《北京市实施〈森林防火条例〉办法》和1991年3月29日北京市人民政府批准、1991年4月1日北京市林业局发布的《北京市林地防火区护林防火戒严期火源管制办法》同时废止。
行政审判的过程实质上是对行政机关的管理活动进行评价、规范和引导的过程，对其负面的行政行为起到警戒和抑制作用，促进依法行政，提高政府运用法治思维和法治方式治理社会，引领法制建设。其中，行政判决制度作为整个行政审判的核心一环，对树立行政执法规则、促进民众对司法权威的信心，具有直接的作用。而在行政审判实践中，行政判决制度未能充分发挥功能，其面临着诸多问题。
一、行政判决制度的一些问题
（一）过分注重行政诉讼协调而忽视判决
1．出于功利的考虑致使规则让位于利益。一是行政机关主动寻求协调解决。行政机关在行政责任追究形成的“倒逼”机制下，往往害怕败诉，主动要求法院协调解决。二是行政相对人现实化的利益考量。一些行政案件原告诉讼目的是为了解决实际问题，只要法院协调达到相应预期目的，当事人就不再深究。
2．外部机制对行政诉讼审判的影响。一是受诉调对接机制的影响。法院与行政机关建立多种协调机制，力求行政案件的协调解决。二是受涉诉信访维稳工作机制影响。一些敏感性、群体性的行政案件，如计划生育、乱收费乱罚款、城市拆迁等案件，存在信访维稳风险。法院、法官担心导致涉诉信访，因此把案件协调作为首要选择。
3．各类考核对行政判决制度的影响。一是法院内部考核的影响。行政案件协调撤诉率、上诉率等行政审判考核的重要指标，缺乏“限度”约束，直接影响对法院、法官的考核绩效和工作评价，促使法院、法官偏好通过协调促成和解。二是外部考核对法院的影响。有的地方党委和政府受到不良政绩观的影响，单纯为了法治综治考核指标，而追求行政机关“零败诉”，从而给地方法院施加压力，导致法院对行政纠纷过分协调，久调不决。法院对个别行政机关及其负责人不支持、不配合行政诉讼的行为又缺乏有效的制约处罚手段。
（二）行政诉讼判决种类有限并需完善
1．现有行政判决种类不合理。这主要体现在维持判决、确认判决和驳回诉讼请求的判决方式上。具体来说，维持判决和确认合法判决有违司法权的定位，在这两种判决中，司法权有介入行政权的嫌疑，违反了司法权中立、 被动的基本规律，而且也给行政管理实践和相对人权益保障带来许多问题。驳回诉讼请求则混淆使用了不同的标准，与其他诉讼种类并非并列。
2．现有行政判决种类不完善。行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决，若干解释增加了驳回原告诉讼请求判决、确认判决和情况判决。但在诉讼实践中，这些判决种类依然无法满足实践需要。问题突出的如，针对行政机关即将发生或者正在发生的违法行为，现行判决制度只能提供事后救济，显然无法提供更为周全而有效的保障。除此之外，有一些案件由于案情复杂，耗时较长，而现行的判决中缺乏中间判决，导致相关法律关系长期处于不稳定状态。
（三）行政裁判说理性不足需要加强
法院通过对个案的处理，既教育了实施违法行为的案件当事人，也对可能实施违法行为的起到了警示作用，从而理性地对待自己的行为，因此在判决中，法官就要进行充分的说理和法律论证。实际上，在行政审判中的说理技术欠缺，主要表现为：对事实的认定不加论证，只是对证据的简单罗列，而不说明采信证据的理由；不标明证据与案件事实之间的推理过程；没有针对当事人的诉求进行分析说明，有悖辩论原则；对判决适用适用法律的理由不详加说明之所以这样做的理由不予说明等。
二、行政判决制度的几点完善
（一）理顺行政审判中的调判关系
满足当事人的需求，尊重当事人的程序选择权，依然是行政诉讼的宗旨所在，即使“注重协调”也不意味着“当判不判”。在行政审判中，对没有协调余地的案件，或者当事人明确表示不接受协调的，也要当断则断，不能久拖不决或者强迫当事人接受协调和解。不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查，不能把是否同意和解当作立案受理的条件和门槛，更不能以协调和解之名损害国家利益、公共利益和他人合法权益。完善考评机制，取消对行政机关不合理的考核要求，取消对法院不科学的指标设定，在机制上激励行政诉讼判决。
（二）完善行政判决的种类
完善行政判决的种类是有效维护行政相对人权益，正确界定行政权和司法权关系，协调行政诉讼类型的有效途径。我国行政判决体系分为主体判决体系和辅助判决体系两个层面。就主体判决而言，首先，应该废除维持判决，因为维持判决混淆了司法与行政的界限，妨害了行政相对人权益的维护，而且，维持判决的效果与驳回诉讼请求的判决基本相同。其次，变更判决应该适当扩大其适用的范围，尤其是对行政裁决案件的适用。就辅助判决而言，增加禁令判决、中间判决和自为判决。针对行政机关违法实施某种行为时或者即将实施时，法院作出的禁止行政机关行为的判决，可以在事前或者事中进行预防，防止相对人的权利遭到不可挽回的损失；对于复杂的行政案件，无法及时审结，或者一时难以查清案情的，法院对当事人所提出的部分请求所作出中间判决；自为判决是法院基于自己的考量，在一些特殊的案件中，直接作出具体的判决，但应规定严格的条件限制。
（三）增强行政判决书的说理性